II SA/Bd 442/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Burmistrz M. R. decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] odmówił J. P. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką J. K.. Burmistrz ustalił, że córka Skarżącej J. K. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zamężna, ma troje małoletnich dzieci. Aktualnie jest po operacji guza mózgu, która spowodowała całkowitą utratę wzroku. Skarżąca sprawuje opiekę nad córką. Mąż córki Skarżącej pracuje zawodowo, jest jedynym żywicielem rodziny, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji Organ odmówił przyznania świadczenia wskazując, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej w skrócie "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podniosło, że wynikający z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w skrócie "k.r.o") obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo" k.r.o. Okoliczność sprawowania opieki nad córką przez Skarżącą nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Skoro zatem nie jest sporne, że osoba wymagająca opieki tj. córka Skarżącej, pozostaje w związku małżeńskim i jej mąż nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to świadczenie pielęgnacyjne nie może być Skarżącej przyznane. W skardze do Sądu na decyzję Kolegium J. P. wniosła o jej uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. polegające na błędnej wykładni tego przepisu poprzez wykluczenie wykładni celowościowej, opartej na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, po zastosowaniu której istniała możliwość przyznania świadczenia Skarżącej jako matce, z pominięciem małżonka osoby wymagającej opieki, który z przyczyn obiektywnych nie może tej opieki sprawować, 2) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez nieuzasadnione uznanie, że w rodzinie Skarżącej i jej córki nie zachodzi okoliczność dająca możliwość przyznania świadczenia, ponieważ "mąż osoby wymagającej opieki pracuje zawodowo i z tej racji, że jest jedynym żywicielem rodziny. (...) Nie są to okoliczności obiektywne, niezależne od jego woli", podczas gdy zarzuty odwołania i jego uzasadnienie wyraźnie precyzowały te okoliczności, wskazując jednocześnie na to, iż właśnie dlatego, że ojciec rodziny, a mąż niepełnosprawnej nie może zrezygnować z pracy i zająć się opieką nad żoną i jednocześnie sprawować opieki nad trzema małymi córkami; Kolegium uznało te okoliczności za wyłącznie subiektywne, zależne od woli męża niepełnosprawnej, gdy tymczasem należało je ocenić jako obiektywne, a co za tym idzie uznać zarzuty odwołania za uzasadnione, 3) naruszenie art. 7, 8, 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") polegające na niedążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej, prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania, w szczególności poprzez ocenę materiału dowodowego w sposób odbiegający od bezstronności i równego traktowania, naruszeniu zasady przekonywania, przejawiające się niewyjaśnieniem podstaw i przesłanek jakimi organ II instancji kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, w szczególności poprzez niedokonanie należytego uzasadnienia decyzji in fine – co do stwierdzenia, że "mąż osoby wymagającej opieki pracuje zawodowo i z tej racji, że jest jedynym żywicielem rodziny opieki nie może sprawować. Nie są to jednak okoliczności obiektywne niezależne od jego woli", 4) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu za wystarczające, a tym samym zebrane w wyczerpujący sposób i odpowiednio rozpatrzone przez organ I instancji, wszystkie dowody w sprawie, podczas gdy należało, w celu prawidłowego i pełnego zebrania materiału dowodowego, przeprowadzić wywiad środowiskowy, o czym była mowa w odwołaniu, a co organ odwoławczy, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów ustawy, całkowicie zignorował, 5) naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na wadliwej ocenie zebranych materiałów dowodów, w szczególności uznaniu materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji za wystarczający do rozstrzygania, a w konsekwencji nie wymagający żadnego uzupełnienia, 6) naruszenie art. 86 k.p.a. polegające na pominięciu dowodu z przesłuchania stron, w szczególności Skarżącej, albowiem zebrany materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w celu wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygania sprawy, 7) naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. , polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało decyzję I instancji uchylić orzekając co do istoty sprawy na korzyść Skarżącej względnie – po uchyleniu zaskarżonej decyzji przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W sprawie organ nie kwestionuje faktu, że Skarżąca sprawuje opiekę nad córką. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy Skarżącej zasadnie odmówiono przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką z uwagi na pozostawanie przez osobę wymagającą opieki tj. córką Skarżącej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych unormowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, który stosowanie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm., powoływanej jako "k.r.o.") obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Nie można ponadto pomijać, że w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 23, art. 27 art. 60 § 1-3, art. 61, art. 130 k.r.o. Dopóki bowiem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są określonym rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Przy czym rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Z powyższym koresponduje właśnie art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Tym samym uznać należy, iż przepisy k.r.o. w konfrontacji z mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisami u.ś.r., jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne dopiero wtedy, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zaakcentować należy w tym miejscu, iż stosowanie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) u.ś.r. ocena, czy współmałżonek, jako osoba zobowiązana do alimentacji w pierwszej kolejności, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, winna być rozstrzygana na podstawie jednoznacznie określonego w ustawie środka dowodowego, jakim jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, powinna być rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności albowiem ani organ administracji, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 599/20 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Wobec tego niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK 1285/21 oraz wskazane tam orzecznictwo NSA, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Z powyższego wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania przez Skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką było wykazanie, że mąż córki Skarżącej posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zatem mąż córki Skarżącej takiego orzeczenia nie posiada (co jest bezsporne), zasadnie Kolegium uznało, że wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Zbędne było w takiej sytuacji prowadzenie postępowania dowodowego w szerszym zakresie. W konsekwencji niezasadne są zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenie przepisów postępowania odnoszące się do braków takiego postępowania dowodowego oraz zarzuty braku rozważań organu w zakresie dotyczącym stanu faktycznego wykraczającego poza ustalenie istnienia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dotyczącego małżonka córki Skarżącej. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 poz. 329), Sąd oddalił skargę.