II SA/Bd 460/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez I. S. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 2022 r., znak [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko przebywające w rodzinie zastępczej niezawodowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził, że Skarżąca stanowi dla dziecka rodzinę zastępczą niezawodową i nie jest tym samym rodziną zastępczą spokrewnioną, nie należy więc do osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Skarżąca, zarzucając jej błędną wykładnię art. 17 uśr i niezasadne uznanie, że rodzina zastępcza niezawodowa nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że w art. 17 ust. 1 pkt 3 uśr stwierdzono, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca stanowi dla dziecka rodzinę zastępczą niezawodową, nie jest tym samym ustanowiona rodziną zastępczą spokrewnioną. Katalog podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wskazany w art. 17 ust. 1 uśr ma charakter zamknięty i nie podlega rozszerzeniu o osoby w nim nie wymienione. Stąd Skarżąca jako opiekun prawny dziecka i rodzina zastępcza niezawodowa nie jest uprawniona do uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia. Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej bazowanie wyłącznie na wykładni językowej art. 17 uśr, co nie daje się pogodzić z wartościami i celami, jakiemu służy dany akt prawny oraz brak konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż matka dziecka nie żyje, ojciec jest nieznany, a małoletnia nie posiada innej rodziny spełniającej przesłanki obowiązku alimentacyjnego, jedyną osobą którą uważa ona za osobę bliską jest Skarżąca. W polskim systemie prawnym niejednokrotnie wskazywano, że - z uwagi na zachowanie standardów konstytucyjnych oraz uzasadnione cele ustawy - niedopuszczalne jest ograniczenie się do gramatycznego rozumienia przepisu. Opiekun w tej sprawie nie jest rodziną naturalną ani zastępczą spokrewnioną, ale jako osoba najbliższa dzieciom zastępuje funkcje rodzica i sprawuje rzeczywistą opiekę. To zaś wyczerpuje przesłanki uzyskania pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 622/21). Odmowy przyznania świadczenia nie da się także pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, z zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji) oraz prawem do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Oparcie wyłącznie na gramatycznej, a nie celowościowej wykładni przepisów ustawy o świadczenia rodzinnych, wykluczenie rodzin zastępczych niespokrewnionych z grupy ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne w rażący sposób łamie zasadę konstytucyjnej równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem skargi była decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem z uwagi na fakt, że Skarżąca nie spełnia wymogów określonych w art. 17 ust. 1 uśr. Wskazać zatem należy, że cyt. przepis zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania tego świadczeniach, a mianowicie są to: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym w myśl art. 3 pkt 14 uśr, opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Ponadto, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b uśr). W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości okoliczność, że decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, a warunkiem skutecznego ubiegania się o to świadczenie jest spełnienie wszystkich przesłanek określonych w powołanych przepisach. Należy w związku z tym podnieść, że do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Jedyny wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka, którym zgodnie z ustawową definicją jest osoba, która nie tylko faktycznie opiekuje się dzieckiem, ale wystąpiła także z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Wyjaśnić przy tym należy, że przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego, gdyż zgodnie z art. 121 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez przysposobienie powstaje między przysposabiającym a przysposobionym taki stosunek jak między rodzicami a dziećmi. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, nad którym sprawuje opiekę. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być także przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej - innej niż rodzina spokrewniona. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 447), rodzina zastępcza spokrewniona w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej jest jedną z form rodzinnej pieczy zastępczej, którą tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Zatem rodzinę zastępczą spokrewnioną mogą tworzyć tylko określone osoby spośród wszystkich krewnych dziecka. Taką rodziną Skarżąca nie może być ustanowiona, ponieważ nie jest ani wstępnym, ani rodzeństwem małoletniego. Nie można przy tym zrównywać uprawnień rodziny zastępczej niezawodowej i niespokrewnionej z rodziną zastępczą spokrewnioną przy zastosowaniu konstytucyjnej zasady równości. Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z 25.05.2016 r., I OSK 2020/14, art. 17 ust. 1 i ust. 1a uśr, stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, był już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15.11.2006 r., sygn. P 23/05, jak i w wyrokach z 18.07.2008 r., sygn. P 27/07 oraz z 22.07.2008 r., sygn. P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Należy w związku z tym podkreślić, że istotnym elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego, z którym prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Nie jest przy tym sprzeczne z zasadą ochrony i opieki nad rodziną ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji do niektórych tylko członków rodziny. Konsekwentnie zatem należało skorelować z tym obowiązkiem uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzec także należy, że prawodawca również w zakresie przesłanek negatywnych (art. 17 ust. 5 pkt 2b uśr) skorelował obowiązek alimentacyjny z uprawnieniem, nie tamując osobie stanowiącej rodzinę zastępczą spokrewnioną (obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym) możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wskazano w wyroku NSA z 13.12.2017 r., I OSK 1168/17, wykładnia inna niż pozajęzykowa jest nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem przez sąd ustawodawcy. Jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, nie jest rzeczą sądu, ale ustawodawcy, uzupełnienie kręgu osób uprawnionych. Należy przy tym podnieść, że nawet przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego rodzinie zastępczej spokrewnionej stało się możliwe dopiero na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22.07.2008 r., sygn. P 41/07, który orzekł, że obowiązujący wówczas art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b uśr - nie zawierający zapisu, że do świadczenia pielęgnacyjnego są uprawnione rodziny zastępcze spokrewnione w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie przy spełnieniu pozostałych warunków z tego przepisu członkom rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest zgodny z art. 20 i art. 23 konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz 2000 r. Nr 2, poz. 11). W związku z tym dokonano stosownej nowelizacji ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) z dniem 1 stycznia 2013 r. Z przedstawionego poglądu Trybunału Konstytucyjnego i będącej jego następstwem zmiany ustawodawczej wynika, że wątpliwość konstytucyjna dotycząca równości wobec prawa rodzin zastępczych spokrewnionych i niespokrewnionych została już oceniona i rozstrzygnięta w powołanym wyroku Trybunału. Motywując ograniczenie pomocy pieniężnej Państwa w postaci świadczeń pielęgnacyjnych tylko dla rodzin zastępczych spokrewnionych, Trybunał wyjaśnił, że rodziny zastępcze otrzymują wsparcie, którego nie ma rodzina naturalna. Rodziny zastępcze otrzymują świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, któremu zapewniono taką pieczę zastępczą. Ponadto rodziny zastępcze zawodowe mogą otrzymać dodatkowe wynagrodzenie. Ustawodawca, zapewniając pomoc na częściowe pokrycie potrzeb dziecka, wskazuje, że rodzina zastępcza, decydując się na objęcie pieczy nad dzieckiem, powinna mieć na uwadze, że może zaistnieć konieczność, w granicach nieobjętych świadczeniami, partycypowania w kosztach jego utrzymania. Dzieci niepełnosprawne umieszczone w takich rodzinach są traktowane w sposób preferencyjny. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) podlegała oddaleniu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 5.07.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.