II SA/Gd 1037/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa Kartuzy z dnia 23 października 2025 roku, nr 2/SŁ/2024 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie oszacowania szkody w uprawach i płodach rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa Kartuzy na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. S. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa Kartuzy (dalej jako: Nadleśniczy) z 23 października 2025 r., nr 2/SŁ/2024, o niedopuszczalności odwołania dotyczącego szacowania szkód w uprawach rolnych i płodach rolnych. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 8 września 2025 r. skarżący zgłosił do Koła Łowieckiego [...] szkody w uprawach kukurydzy na działce nr [...], obręb [...], gmina S. W dniu 16 września 2025 r. skarżący wniósł do Nadleśniczego odwołanie od braku szacowania ww. szkód. W toku wszczętego w dniu 16 września 2025 r. postępowania Nadleśniczy w dniu 18 września 2025 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, czy wobec oczywistej zmiany okoliczności sprawy – dokonanie czynności szacowania szkód w dniu 16 września 2025 r. – podtrzymuje odwołanie, a jeśli tak, o wskazanie, czy kwestionuje wysokość odszkodowania ustalonego przez Koło Łowieckie. Decyzją z 20 października 2025 r., nr [...], Nadleśniczy umorzył postępowanie odwoławcze od braku przeprowadzenia szacowania wskazując, że skarżący nie wyjaśnił, czy podtrzymuje odwołanie, wobec czego brak odpowiedzi w tym zakresie potraktowano na równi z wycofaniem odwołania, a wobec dokonania czynności szacowania uznano, że odwołanie jest bezprzedmiotowe. W dniu 30 września 2025 r. skarżący zawiadomił Koło Łowieckie [...] o szkodach wyrządzonych przez dziki w uprawach kukurydzy na działce nr [...] i wniósł o przeprowadzenie ostatecznego szacowania szkód. Następnie, pismem z 20 października 2025 r. skarżący wystąpił do Nadleśniczego z odwołaniem od szacowania szkód przeprowadzonego w dniu 7 października 2025 r. wskazując, że w protokole jest wpisana osoba, której nie było podczas oględzin. Zaskarżonym postanowieniem z 23 października 2025 r. Nadleśniczy uznał – powołując się na postępowanie w sprawie szacowania szkód zakończone decyzją z 20 października 2025 r., nr [...], że ww. odwołanie jest niedopuszczalne. Stwierdził bowiem, że brak jest podstawy prawnej do ponownego szacowania ostatecznego uprawy kukurydzy na działce nr [...] i tym samym brak jest możliwości odwołania się do Nadleśniczego w sprawie szacowania z 7 października 2025 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. S. zarzucił istotne naruszenie: art. 127 § 1 oraz art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie odwołania za niedopuszczalne, podczas gdy wniosek został wniesiony przez stronę uprawnioną; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie (protokole) nie odpowiadającym stanowi faktycznemu, co skutkowało błędnym ustaleniem faktów i nierzetelnym rozpatrzeniem sprawy; art. 7 i art. 9 k.p.a. polegające na bezpodstawnym pominięciu, sprowadzającym się de facto do odmowy, rozpatrzenia nowego zgłoszenia dotyczącego rozszerzonego zakresu szkód, poprzez powołanie się na wcześniejsze, odmienne co do zakresu faktycznego, postępowanie, co uniemożliwiło skarżącemu pełne dochodzenie swoich uzasadnionych roszczeń. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów strona skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie Nadleśniczego zostało oparte na treści protokołu, który nie odpowiada stanowi faktycznemu. Z treści tego dokumentu wynika bowiem, że w szacowaniu ostatecznym uczestniczyło dwóch myśliwych, podczas gdy w rzeczywistości obecny był jedynie jeden z nich, natomiast szacowanie odbyło się bez udziału drugiego z wpisanych do protokołu myśliwych. Ponadto organ de facto dokonał odmowy rozpatrzenia nowego zgłoszenia dotyczącego rozszerzonego zakresu szkód, powołując się na wcześniejsze, odmienne co do zakresu faktycznego, postępowanie, co uniemożliwiło skarżącemu pełne dochodzenie uzasadnionych roszczeń. To, że zgłoszenia szkód dotyczyły tej samej działki i nastąpiły w niewielkim odstępie czasowym, nie oznacza, że stanowiły jedno zgłoszenie, skoro różniły się znacznie zakresem faktycznym szkody. Jak bowiem wskazał skarżący Koło wpisało w protokole, że zniszczone jest 325 metrów w 8% czyli 26 metrów, a tymczasem rzeczywiste zniszczenia były znacznie większe i obejmowały kolejne 3000-4000 metrów. Ponadto skarżący zarzucił, że Nadleśniczy naruszył art. 46c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2025 r., poz. 539), bowiem nie doprowadził do przeprowadzenia szacowania ostatecznego w ustawowym terminie 7 dni od otrzymania wniosku i nie zawiadomił strony o szacowaniu w terminie 3 dni. Wniosek ów złożony został w drodze mailowej w dniu 30 września 2025 r., do czego organ wydający decyzję w ogóle się nie odniósł. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zaskarżone postanowienie dotyczyło niedopuszczalności odwołania z dnia 20 października 2025 roku złożonego w trybie art. 46d ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2025 r., poz. 539 ze zm.), dalej jako: "Prawo łowieckie". W odwołaniu tym skarżący wskazał, że dotyczy ono szacowania szkody, jakie miało miejsce 7 października 2025 roku. Kwestionował to szacowanie wskazując, że w protokole z jego przeprowadzenia jest wpisana osoba, której nie było podczas oględzin. Skarżący wskazywał, że w dniu 30 września 2024 r. zgłosił do koła kolejne szkody w uprawach na działce nr [...], obręb [...] i wniósł o ostateczne szacowanie tych szkód. Szacowanie zostało przeprowadzone w dniu 7 października 2025 r., lecz – w ocenie skarżącego – obarczone jest wadami. Tymczasem Nadleśniczy, do którego złożono przedmiotowe odwołanie, stanął na stanowisku, że odwołanie to dotyczy już wcześniej oszacowanej szkody zgłoszonej 8 września 2025 r., za którą skarżący otrzymał odszkodowanie, wobec czego środek ten jest niedopuszczalny. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu jest nieprawidłowe. Jak wskazano, odwołanie zostało złożone w trybie ustawy Prawo łowieckie Zgodnie zaś z art. 49a ust. 1 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec tego kontrolowane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), dalej jako: "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, kwestia dopuszczalności odwołania winna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy k.p.a. i/lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych, brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpania przysługujących środków odwoławczych lub z przyczyn podmiotowych, kiedy środek zaskarżenia wnoszony jest przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 134). W niniejszej sprawie Nadleśniczy przyjął de facto, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdyż brak jest przedmiotu zaskarżenia – szkody wymagającej szacowania bądź protokołu szacowania tej szkody, z którym strona się nie zgadza. Stanowisko to jednak nie zostało poprzedzone należytą analizą stanu faktycznego sprawy, zebraniem niezbędnego materiału dowodowego i jego wyczerpującą oceną, co w konsekwencji doprowadziło Nadleśniczego do przedwczesnych wniosków, że zgłoszona 30 września 2025 r. szkoda jest tożsama z wcześniejszą szkodą, za którą strona uzyskała już odszkodowanie w drodze szacowania, oraz że powoływany protokół szacowania z 7 października 2025 r. nie stanowił szacowania ostatecznego, zatem wniesione odwołanie jest bezprzedmiotowe. Tymczasem trzeba zauważyć, że celem postępowania administracyjnego jest ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w określonej formie, najczęściej decyzji. Osiągnięcie tego celu poprzedza natomiast przeprowadzenie szeregu czynności proceduralnych. (zob. G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103., wyd. III, LEX 2010). Co więcej, w postępowaniu tym pozycje stron nie są równorzędne, gdyż cechą charakterystyczną postępowania administracyjnego jest bardzo silna dominacja organu prowadzącego. Z tego powodu, a także dla osiągnięcia ustalonego celu postępowania administracyjnego, ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie szeregu zasad, które z jednej strony stanowią dla organów katalog wskazówek, dyrektyw interpretacyjnych i wyznaczają ramy prowadzonego postępowania, a z drugiej stanowią gwarancje procesowe dla strony, chroniące obywatela przed ewentualną samowolą organów. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi przy tym wątpliwości, że owe zasady ogólne mają charakter normatywny, co oznacza kategoryczny obowiązek ich stosowania przez organy państwa oraz podporządkowanie się im na każdym z etapów prowadzonego przez nie postępowania. Konsekwencją tego jest natomiast to, że naruszenie zasad ogólnych stanowić może przesłankę uchylenia decyzji administracyjnej/postanowienia. Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały zawarte w Rozdziale 2 Kodeksu w przepisach art. 6 - 16. Przy czym wskazać trzeba, że art. 7 k.p.a. wprowadza w rzeczywistości trzy zasady ogólne, rozumiane jako zasady rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa, tj.: zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W kontekście rozpoznawanej sprawy szczególne znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej, która wyraża się w tym, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem prawidłowo ustalony i w pełni wyjaśniony stan faktyczny, znajdujący oparcie w zebranym materiale dowodowym, może stanowić podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego i tym samym rozstrzygnięcia sprawy lub też – jak ma to miejsce w rozważanym wypadku – stwierdzenia, że nie jest możliwe wydanie merytorycznego orzeczenia w sprawie wniosku strony (por. wyroki WSA w Gdańsku z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 262/19; z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 405/20, CBOSA). Dalej podkreślenia wymaga, że zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, a zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Ocena ta musi następnie znaleźć należyty wyraz w uzasadnieniu decyzji, które z kolei musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Organ ma obowiązek aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517; wyrok NSA z 4 czerwca 1998 r., I SA/Kr 1052/97, LEX nr 33618; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98, LEX nr 48556). Zaniechanie zaś przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, skutkuje wadliwością tego rozstrzygnięcia. Wskazane reguły postępowania procesowego zostały, zdaniem Sądu, naruszone przez Nadleśniczego wydającego kwestionowane postanowienie. Stwierdził on bowiem, że szkoda, której szacowania domagał się skarżący we wniosku z 30 września 2025 r. i odwołaniu z 20 października 2025 r. jest tożsama ze szkodą oszacowaną w protokole z 16 września 2025 r., zaś protokół z 7 października 2025 r. nie był protokołem szacowania ostatecznego, lecz nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego i nie wykazał tożsamości szkód. Tymczasem z nadesłanych akt sprawy wynika, że w krótkim okresie skarżący kilka razy zgłaszał szkody na tej samej działce, jednakże fakt ten sam w sobie nie przesądza o tym, że są to te same szkody. Doświadczenie życiowe wskazuje bowiem, że w przypadku szkód w uprawach dokonywanych przez dzikie zwierzęta szkody te mogą być wielokrotne, tj. zwierzęta mogą naruszać uprawy przez kilka kolejnych dni, wracać na działkę po jakimś czasie, powiększając dotychczasowe szkody lub czyniąc nowe. W takim wypadku nie budzi wątpliwości, że po ostatecznym szacowaniu jednych szkód, niedługo po nich mogą wystąpić nowe lub od chwili zgłoszenia danych szkód, ale przed ich ostatecznym szacowaniem, zostaną one powiększone. W celu prawidłowej realizacji uprawnień właściciela lub posiadacza gruntów rolnych do odszkodowania za szkody w uprawach, o którym mowa w art. 46 ust. 1 Prawa łowieckiego, konieczne jest więc dokonanie prawidłowych ustaleń i poparcie ich materiałem dowodowym tak, aby w nieuzasadniony sposób nie pozbawiać obywatela prawa do odszkodowania lub zaniżać jego wysokości. W niniejszej sprawie kluczowe więc było przede wszystkim pozyskanie przez organ protokołu szacowania z 7 października 2025 r., gdyż dopiero po zapoznaniu się z jego treścią można było ustalić, czy dotyczył on oględzin, o których mowa w art. 46a Prawa łowieckiego, czy też szacowania ostatecznego określonego w art. 46c ustawy, a przede wszystkim – jakie szkody w nim opisano. Przy czym należy zauważyć, że odwołanie w trybie art. 46d Prawa łowieckiego przysługuje zarówno od protokołu oględzin, jak i od protokołu szacowania ostatecznego. Nie ma więc wpływu na obowiązek rozpoznania przedmiotowego odwołania ewentualne stwierdzenie, jak wskazał Nadleśniczy w piśmie z 26 marca 2026 r., że protokół z 7 października 2025 r. dotyczył oględzin, a nie szacowania ostatecznego. Nie sposób także zweryfikować tego stwierdzenia organu, skoro w piśmie procesowym z dnia 26 marca 2026 roku jasno oświadczył, że go nie posiada. Dopiero pozyskanie protokołu z 7 października 2025 r. i wnikliwa analiza jego treści pozwoli organowi na ustalenie nie tylko, w jakim trybie był on sporządzany, ale przede wszystkim tego, jakich szkód dotyczył (ich umiejscowienia na działce, rozmiaru) i tym samym rozstrzygnięcie, czy żądanie skarżącego jest uzasadnione, czy też istotnie wniesione odwołanie nie może być procedowane. Stwierdzenie przez Nadleśniczego o tożsamości szkód i braku podstaw do ustalenia skarżącemu odszkodowania nie może być bowiem gołosłowne, dokonane bez oparcia się na materiale dowodowym, a tak w tej sprawie organ postąpił, co niewątpliwie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ powinien też, w razie powzięcia dalszych wątpliwości w kwestii tożsamości szkód, wystąpić do strony o dalsze wyjaśnienia. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a., bowiem przedwcześnie, bez pozyskania kluczowego dowodu w sprawie i przeprowadzenia innych czynności wyjaśniających, Nadleśniczy stwierdził tożsamość zgłaszanej szkody i szacowanej w protokole z 7 października 2025 r., ze szkodą oszacowaną ostatecznie w protokole z 16 września 2025 r., co ma przesądzać o bezprzedmiotowości odwołania skarżącego z 20 października 2025 r. Jako że wskazane uchybienie przepisom proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne było uchylenie tego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 200 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. W toku ponownie prowadzonego postępowania Nadleśniczy zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku, na mocy art. 153 p.p.s.a. W szczególności zobowiązany będzie pozyskać protokół szacowania z 7 października 2025 r. i dokonać jego oceny w kontekście tożsamości szacowanych w nim szkód, ze szkodami oszacowanymi ostatecznie w protokole z 16 września 2025 r. Organ powinien też, w razie dalszych wątpliwości, podjąć kolejne czynności dowodowe w celu należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli na prawidłową ocenę, czy odwołanie skarżącego z 20 października 2025 r. jest dopuszczalne. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.