II SA/Gd 47/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2025 r., nr SKO Gd/1810/25 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia 19 lutego 2025 r., nr GPiRG.6723.5.2022.KR/14, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej A z siedzibą w G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości w następującym stanie sprawy: Na skutek zawiadomienia M. i A. R., Wójt Gminy P. wszczął postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] znajdującej się w miejscowości J., gmina P., ul. [...]. W toku postępowania przeprowadzono w dniu 14 września 2022 r. wizję w terenie oraz pozyskano wyjaśnienia właściciela ww. działki - A. Sp. z o.o., że prowadzi prace budowlane na nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...] w ramach inwestycji budowy osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dlatego korzysta z tej działki, jako dojazd dla pojazdów ciężkich do prowadzonej budowy oraz zaplecze do składowania materiałów budowlanych i w tym celu działka została ogrodzona. Decyzją z 25 listopada 2022 r., nr GPiRG.6723.5.2022.KR/5, organ I instancji nakazał właścicielowi działki nr [...] w J. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, poprzez usunięcie wszystkich znajdujących się na działce elementów uniemożliwiających zagospodarowanie działki na rzecz jej funkcji podstawowej KD- "droga dojazdowa", w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się prawomocna. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Kolegium decyzją z 13 lutego 2024 r., nr Gd/7179/22, które stwierdziło, że w toku postępowania uniemożliwiono stronie czynny udział w trakcie przeprowadzania dowodu z oględzin nieruchomości. Zarzucono też, że sentencja decyzji jest tak skonstruowana, że nie sposób jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości ustalić treści obowiązku strony. Należało bowiem wymienić, jakie konkretnie elementy muszą być usunięte z nieruchomości. W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził oględziny bez udziału strony, prawidłowo zawiadomionej o przeprowadzeniu dowodu oraz pozyskał opinię Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazownictwa w Gdańsku, że właściciel działki nr [...], na której są posadowione elementy sieci gazowej, nie powinien wykonywać w oznaczonym pasie o szerokości 1 m, tj. po 0,5 m na każdą stronę od osi dystrybucyjnej działań mogących mieć negatywny wpływ na trwałość, prawidłową eksploatację oraz ewentualną naprawę sieci dystrybucyjnej, w szczególności poprzez powstrzymanie się od wznoszenia obiektów budowlanych, urządzenia stałych składów i magazynów, nasadzania i utrzymywania drzew i przestrzegania ograniczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawnych. Natomiast skarżąca Spółka wniosła o uzupełnienie postępowania o dowód w postaci map geodezyjnych wraz z ujawnioną na nich instalacją kanalizacji deszczowej. Decyzją z 19 lutego 2025 r. Wójt nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu części działki nr [...] położonej w J. zajętej na ogródki przydomowe tj. w odległości 117 m od jej północno- zachodniej granicy na fragmencie przyległym do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], do stanu terenu niezagospodarowanego poprzez usunięcie ogrodzeń poprzecznych stanowiących przedłużenie granic działek nr [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz altanek, obiektów gospodarczych, huśtawek, elementów ogrodowych dla dzieci (w tym domków, zjeżdżalni, siatki do wspinaczki, piaskownic) znajdujących się na przedmiotowym terenie, w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Pruszcz Gdański Nr XXXI 1/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego Nr 88 z dnia 20 września 2005 r., poz. 1814), teren obejmujący działkę nr [...] oraz działkę nr [...] w J., przeznaczony jest na funkcję opisaną na rysunku planu symbolem KD. W § 75 planu opisano przeznaczenie KD jako drogi dojazdowe - pas drogi 15 m, pas ulicy 10 m. Ponadto, w myśl § 75 ust. 8 planu, "wyłącza się z zabudowy tereny pod drogi projektowane w szerokości pasów drogowych poszerzonych do określonych w § 17 nieprzekraczalnych linii zabudowy". Działki nr [...] i [...] tworzące wskazany w planie miejscowym przebieg drogi KD powstały w różnym czasie, jednak samodzielnie nie spełniają ustalonych w planie parametrów drogi KD. Tak więc, dokumenty z zakresu podziału terenu jednoznacznie określiły funkcję działek nr [...] i [...] jako drogową, wskazując jednocześnie na ich wzajemne powiązanie celem nadania im funkcji drogowej. Organ, na podstawie zdjęć lotniczych z maja 2018 r., które znajdują się w aktach sprawy, ustalił też poprzedni sposób zagospodarowania działki nr [...] w J., jako teren niezagospodarowany oraz częściowo jako dojazd utwardzony płytami yomb (posadowionymi na części działki [...] przylegającej do nieruchomości oznaczonych nr [...], [...], [...], [...]). Z kolei w lipcu 2017 r. Starosta Gdański wydał pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na działkach o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wraz z realizacją tych budynków nastąpiło zajęcie części terenu działki nr [...] pod obiekty ogrodowe, takie jak altanki, obiekty gospodarcze, huśtawki, elementy ogrodowe, piaskownice. Dodatkowo zostały wykonane ogrodzenia poprzeczne pomiędzy działkami [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...]. W ocenie organu I instancji powyższe miało na celu powiększenie ogródków działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Sukcesywne oddawanie budynków do użytkowania, a dalej do zamieszkiwania, w powiązaniu z brakiem reakcji właściciela działki nr [...] spowodowało wznoszenie przez właścicieli budynków przegród ogrodzeniowych i powiększanie w ten sposób obszaru swojej działki, a następnie zagospodarowanie tak powiększonych działek na ogródki przydomowe. Organ I instancji wyjaśnił też, że część działki zagospodarowana jest płytami yomb zatem przedmiotowe postępowanie dotyczy fragmentu działki przylegającej do działek budowlanych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wobec tego obecny stan zagospodarowania działki nr [...] nie jest w całości zgodny ze wskazaną w planie miejscowym funkcją drogi dojazdowej KD. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że po pierwsze sposób zagospodarowania działki nr [...] w części wskazane w rozstrzygnięciu (petitum) decyzji jest sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazywanym w MPZP obowiązującym na tym terenie. Ponadto przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania powinno polegać na powrocie do stanu sprzed 2018 r., czyli do stanu niezagospodarowanego, co polegać ma na usunięciu ogrodzeń poprzecznych stanowiących przedłużenie granic ww. działek oraz altanek, obiektów gospodarczych, huśtawek, elementów ogrodowych dla dzieci (w tym domków, zjeżdżalni, siatki do wspinaczki, piaskownic) znajdujących się na ww. terenie. Dodatkowo, w ocenie organu I instancji, posadowione ogrodzenia uniemożliwiają służbom dostęp do położonych w granicach działki sieci. Na skutek rozpoznania odwołania Spółki, Kolegium decyzją z 21 listopada 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Wójt, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., prawidłowo uznał, że na terenie części działki nr [...] w J. doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Z zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, jaki był poprzedni sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości (we wskazywanej części) i prawidłowe jest dokonanie przez organ I instancji porównania tego sposobu zagospodarowania ze zmianą dokonaną przez właściciela działki z zestawieniem powyższego z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czynności dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją potwierdzają przyjęte przez Wójta stanowisko w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie potwierdziło ustalony stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji zaistniały podstawy prawne do zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Niezasadne jest przy tym podniesienie zarzutu naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a., ponieważ wszystkie istotne dla sprawy okoliczności mające znaczenie dla zastosowania ww. normy prawa materialnego zostały wyjaśnione, a wyciągnięte na tej podstawie wnioski są logiczne i spójne. Brak przesłuchania przez organ I instancji wskazywanych przez stronę świadków nie może świadczyć o nieprawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, gdyż okoliczności te w świetle przedstawionego materiału dowodowego nie miały wpływu na wynik sprawy. Do takiego przekonania doszedł także organ odwoławczy nie uwzględniając wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Co do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem cywilnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr [...], to zdaniem Kolegium nie ma tu bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest bezwzględnie uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia sądowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka zarzuciła naruszenie: art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że dyspozycja tego przepisu uprawnia organ do nałożenia na skarżącego obowiązku zagospodarowania działki nr [...] na rzecz jej funkcji podstawowej - drogi dojazdowej, tj. zgodnie z jej funkcją określoną w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna, zatwierdzona uchwałą Rady Gminy Pruszcz Gdański nr XXXI 1/178/20005 z dnia 10 sierpnia 2005 roku (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 88 z dnia 20 września 2005 roku, poz. 1814 [dalej jako MPZP], podczas gdy działka nr [...] nigdy nie była użytkowana przez skarżącego jako droga dojazdowa i wobec powyższego ww. przepis nie może stanowić podstawy do nałożenia na skarżącego tak sformułowanego obowiązku, albowiem pełnienie funkcji drogi dojazdowej nie stanowi poprzedniego sposobu zagospodarowania w rozumieniu tegoż przepisu, a nadto na podstawie tegoż przepisu nie można wywodzić obowiązku zagospodarowania przedmiotowej działki jako drogi dojazdowej oraz zobowiązać skarżącego do usunięcia ogrodzenia działki nr [...], albowiem stanowi to nadmierną i nieznajdującą normatywnego uzasadnienia ingerencję w prawo własności nieruchomości, art. 59 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy dla danego obszaru obowiązuje, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy tryb ten dotyczy wyłącznie terenów, dla których brak jest planu miejscowego, a zmiana zagospodarowania wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowania a tym samym nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności, polegającą na nakazaniu usunięcia ogrodzeń i obiektów małej architektury, mimo że nie stanowią one trwałej zabudowy i są wykorzystywane w sposób tymczasowy, art. 35 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji jego niezastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości nie przysługuje prawo utrzymywania dotychczasowego sposobu wykorzystywania terenu do czasu realizacji inwestycji drogowej przewidzianej w planie miejscowym. Organy obu instancji stwierdziły bowiem, że sama treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obliguje właściciela nieruchomości do zaprzestania obecnego użytkowania, mimo iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby gmina Pruszcz Gdański podjęła jakiekolwiek kroki w celu realizacji drogi na terenie części działki nr [...]; art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do skarżącej jako podmiotu (A. Sp. z o.o.), który nie jest w stanie wykonać obowiązku w całości. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że część obiektów (altany, huśtawki) znajduje się na działkach sąsiednich, których skarżący nie jest właścicielem, lub na terenie oddanym mieszkańcom w użyczenie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji a przez to usankcjonowanie nakazu wykonania obowiązku trwale niewykonalnego w dniu wydania decyzji, ze względu na brak władztwa spółki nad obiektami posadowionymi przez mieszkańców na fragmentach działki będących w ich faktycznym użytkowaniu, art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków R. S., Z. K., A. M. i A. R. na okoliczność poprzedniego i aktualnego sposobu zagospodarowania przez skarżącego działki nr [...] pomimo złożenia takiego wniosku przez skarżącego w piśmie uczestnika z dnia 13 września 2022 r. oraz w piśmie z dnia 14 marca 2025 r., co skutkowało naruszeniem uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu, albowiem świadkowie ci mają wiedzę co do okoliczności istotnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a zatem dowód z przesłuchania ww. świadków należało przeprowadzić art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i dokonanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającej na błędnym uznaniu, iż poprzedni sposób zagospodarowania działki nr [...] w rozumieniu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., to "niezagospodarowany", podczas gdy jedynym quasi dowodem w sprawie są zrzuty ekranu komputerowego zdjęć lotniczych pobranych z Internetu, natomiast z okoliczności sprawy wynika, że co najmniej od 2018 r. część działki nr [...], której dotyczy przedmiotowe postępowanie, zagospodarowana jest obiektami małej architektury; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie a tym samym nałożenie na stronę nieskonkretyzowanego i nieokreślonego obowiązku tj. przywrócenie poprzedniego stanu sposobu zagospodarowania terenu do stanu "niezagospodarowanego", podczas gdy nie ustalono jakie faktycznie było przeznaczenie ww. terenu. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia wraz z poprzedzającą je decyzją I instancji, a także orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie uchylenie decyzji Kolegium i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzje nakładające na skarżącą Spółkę jako właścicielkę działki nr [...], położonej w J., obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania części terenu tej działki do stanu terenu niezagospodarowanego poprzez usunięcie wymienionych w decyzjach urządzeń znajdujących się na części tej działki. Organy uznały, że na części ww. działki, stanowiącej własność skarżącej doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu niezgodnej z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część wyżynna, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Pruszcz Gdański Nr XXXI 1/178/2005 z dnia 10 sierpnia 2005 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego Nr 88 z dnia 20 września 2005 r., poz. 1814), teren obejmujący działkę nr [...] oraz działkę nr [...] w J., przeznaczony jest na funkcję opisaną na rysunku planu symbolem KD. W § 75 planu opisano przeznaczenie KD jako drogi dojazdowe - pas drogi 15 m, pas ulicy 10 m. Ponadto, w myśl § 75 ust. 8 planu, "wyłącza się z zabudowy tereny pod drogi projektowane w szerokości pasów drogowych poszerzonych do określonych w § 17 nieprzekraczalnych linii zabudowy". Ponadto, na podstawie zdęć lotniczych z maja 2018 r. oraz decyzji podziałowych i decyzji o pozwoleniach na budowę dotyczących działek sąsiednich, tj. o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] znajdujących się w aktach sprawy, organy ustaliły poprzedni sposób zagospodarowania działki nr [...], jako teren niezagospodarowany oraz częściowo jako dojazd utwardzony płytami yomb (posadowionymi na części działki [...] przylegającej do nieruchomości oznaczonych nr [...], [...], [...], [...]). W ocenie organów, wraz z realizacją budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na ww. działkach przylegających do działki nr [...] nastąpiło zajęcie części terenu tej ostatniej działki pod obiekty ogrodowe, takie jak altanki, obiekty gospodarcze, huśtawki, elementy ogrodowe, piaskownice. Dodatkowo zostały wykonane ogrodzenia poprzeczne pomiędzy działkami [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...]. W ocenie organów, nastąpiło w ten sposób powiększenie ogródków działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], przy braku reakcji właściciela działki nr [...]. Stanowi to zarazem o zmianie poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki nr [...], która to zmiana jest sprzeczna z planem miejscowym. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu wynikającym z t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności art. 59 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do treści art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W ocenie Sądu, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w oparciu o który organy orzekały, nie reguluje wprost kwestii zmiany sposobu użytkowania terenu sprzecznej z planem miejscowym, a ze względu na to, że jest przepisem, nakładającym na obywatela/podmioty prawa obowiązki – to organy nie mogły dokonywać wykładni rozszerzającej tego przepisu i orzekać w kwestiach, których on wprost nie reguluje. To stanowisko Sądu wymaga jednak wyjaśnienia, bowiem dopuszczalność zastosowania ww. przepisu w odniesieniu do terenów objętych planem miejscowym była i jest sporna w orzecznictwie. I tak, według jednego ze stanowisk obecnych w orzecznictwie - przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. mogą mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, Bez względu na to bowiem czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. – dalej "Konstytucji RP"), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2024 r., sygn. II OSK 2663/21 i wskazane tam orzeczenia). Podnoszony jest też argument, że interpretując przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. należy sięgnąć nie tylko do konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ale również zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i dlatego należy przyjąć, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. "Nie sposób bowiem założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym. Stosowanie przepisu art. 59 ust. 3 ustawy także w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym musi być przy tym odpowiednie. Zatem wójt, burmistrz albo prezydent miasta, orzekając o wstrzymaniu użytkowania terenu, nie może jednocześnie wyznaczyć terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z tej prostej przyczyny, że dla terenu, dla którego uchwalono plan miejscowy nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy." (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 6/08). Według innego poglądu, wyrażonego w orzecznictwie, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część artykułu regulującego kompleksowo jedynie kwestie dotyczące warunków zabudowy. Żaden z przepisów tego artykułu nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do planu miejscowego, umożliwiającego jego odpowiednie zastosowanie. W u.p.z.p. nie ma też żadnego innego przepisu, który dopuszczałby odpowiednie stosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. do zmian zagospodarowania terenu sprzecznych z planem miejscowym. Zgodnie natomiast z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też co do zasady najpierw powinny dokonywać wykładni językowej przepisów prawa i szczególnie w przypadku norm nakładających na obywateli obowiązki nie stosować wykładni rozszerzającej, a nadto rozstrzygać wszelkie wątpliwości interpretacyjne na korzyść obywatela. Konstytucyjna zasada praworządności, chroniąca obywateli przed samowolnymi działaniami władzy, znajduje swoje procesowe odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tym kontekście podkreśla się, że konsekwencją obowiązywania konstytucyjnej zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) jest zakaz domniemywania kompetencji organów władzy publicznej, który nakłada na nie obowiązek wykazania istnienia ustawowej normy prawnej upoważniającej je do władczego działania wobec jednostki. Naczelny Sąd Administracyjny w innego rodzaju sprawach zwracał uwagę, że zakaz ten obejmuje także zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych, czego konsekwencją jest konieczność ścisłego i literalnego interpretowania takich przepisów, oraz zaznaczał zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Za "ścisłą i literalną" trudno jest natomiast uznać wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p., która prowadzi do wniosku, że sankcje w nim określone mogą być stosowane także w odniesieniu do terenów, dla których uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju zabieg interpretacyjny jest niewątpliwie rozszerzeniem treści przepisu prawa i tym samym narusza on zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych. Wobec tego, skoro przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w oparciu o który organy orzekały, nie reguluje wprost kwestii zmiany sposobu użytkowania terenu sprzecznej z planem miejscowym, a jest przepisem szczególnym, nakładającym na obywatela nowe obowiązki, zatem organy nie mogły dokonywać wykładni rozszerzającej tego przepisu i orzekać w kwestiach, których on nie reguluje. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do zaakceptowania nakładania na obywateli obowiązków nie wynikających z przepisu prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2025 r., sygn. II SA/Gd 401/25 oraz glosa krytyczna J. Dorosza – Kruczyńskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r., sygn. II OSK 2345/18, OwSS 2024/1/103-114). W ocenie Sądu orzekającego, wyżej powołany pogląd nr 1 o dopuszczalności zastosowania art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jakkolwiek zawsze budził wątpliwości, niewątpliwie obecnie stracił na aktualności wobec zmiany stanu prawnego. Aktualnie brak jest argumentów prawnych, podnoszonych w pierwszym z zaprezentowanych stanowisk orzecznictwa, by odpowiednio stosować art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów objętych planami miejscowymi. Zwrócić bowiem należy uwagę na nowelizację u.p.z.p. wynikającą z ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie "ustawa zmieniająca"), która dodała do u.p.z.p. art. 35a (vide art. 1 pkt 34 ustawy zmieniającej). Wprowadzony przepis stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Z uwagi na brak co do tej zmiany przepisów przejściowych, zgodnie z art. 78 ustawy zmieniającej, przepis ten zaczął obowiązywać od 24 września 2023 r. Ustawodawca dostrzegł zatem problem braku wyraźnej podstawy prawnej do zakazywania przez organy administracji zagospodarowywania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obecnie zatem już bez wątpliwości przyjąć należy, że w odniesieniu do terenów, dla których obowiązują przepisy prawa miejscowego określające przeznaczenie terenu, w sytuacji ich zagospodarowania sprzecznego z nimi – zastosowanie powinien znaleźć art. 35a u.p.z.p. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie mogły orzekać na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., lecz powinny były dokonać analizy podstaw prowadzenia postępowania na podstawie art. 35a tej ustawy. Wymagałoby to jednoznacznego ustalenia, czy i kiedy na ww. nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Wskazać w tym miejscu należy, powołując się na aktualny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1082/25, LEX nr 3889066, że znowelizowany w dniu 7 lipca 2023 r. przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p., jak i wprowadzony w wyniku nowelizacji art. 35a u.p.z.p. mają zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną, niezależnie czy zostały wszczęte przed czy po 24 września 2023 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej u.p.z.p.), co wynika z analizy art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, który odnosi się tylko do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie do postępowań sanacyjnych. Niedostrzeżenie przez organy powyższej nowelizacji u.p.z.p., w wyniku której dodano art. 35a u.p.z.p., w konsekwencji doprowadziło do wydania w kontrolowanej sprawie decyzji w oparciu o nieadekwatną podstawę prawną. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym, może skutkować zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Wprawdzie zarówno art. 35a jak i art. 59 ust. 3 u.p.z.p. dotyczą samowoli urbanistycznej, jednakże inne są konsekwencje ich zastosowania. Cel regulacji prawnej z art. 35a u.p.z.p. jest zbliżony do wynikającego z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który dotyczy konsekwencji określonej w przepisie zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W art. 35a u.p.z.p. ustawodawca wyposażył organ wykonawczy gminy w podobną kompetencję, jeżeli właściciel (użytkownik wieczysty) zmienia zagospodarowanie w sposób sprzeczny z ustaleniami planistycznymi. W takiej sytuacji wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wydać decyzję administracyjną o zakazie zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem. Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje natomiast dwie możliwości władczego działania administracji w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, są to: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając jednocześnie termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, albo nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wprowadzona regulacja art. 35a ustawy stanowi zatem uzupełnienie w stosunku do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzony art. 35a u.p.z.p., w zakresie możliwej do zastosowania sankcji, różni się od art. 59 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie formułuje żadnego rodzaju działań naprawczych w przypadku wystąpienia naruszenia prawa. W przypadku wystąpienia dyspozycji z art. 35a u.p.z.p. jedyną możliwością jest zastosowanie sankcji, która sprowadza się do zakazu dalszych naruszeń postanowień planu miejscowego i związanego z tym zakazu zagospodarowania w sposób sprzeczny z ustaleniami planistycznymi. W kontekście art. 35a ustawa nie przewiduje stosowania przez analogię rozwiązań przyjętych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Reasumując, organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 59 ust. 3 i 35a u.p.z.p. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 3 u.p.z.p. skutkującą jego zastosowaniem w sprawie, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano, od 24 września 2023 r. obowiązuje wyraźna norma prawna, umożliwiająca nałożenie na obywatela obowiązku prawnego związanego ze zmianą zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym i to ona powinna stanowić podstawę prawną decyzji w niniejszej sprawie, jeśli zachodzą przesłanki do jej zastosowania. Argumentacja skargi, wskazująca na wadliwe skierowanie zaskarżonej decyzji do właściciela nieruchomości, jest nietrafna. Nakaz z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., może być skierowany wyłącznie do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Bez znaczenia dla możliwości jego zastosowania pozostają stosunki obligacyjne, wiążące właściciela z innymi podmiotami. Oczywiście, biorąc pod uwagę rozważania dotyczące wadliwości zastosowania w sprawie co do samej zasady art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zarzut ten utracił na aktualności. Zauważyć jednak wypada, że przepis art. 35a u.p.z.p. również przewiduje skierowanie, objętego nim zakazu, do właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i powołanymi wyżej przepisami prawa materialnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Pruszcz Gdański. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na którą składa się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.) oraz opłata skarbowa w wysokości 17,00 zł od złożonego pełnomocnictwa. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane do zastosowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Dotyczy to przede wszystkim oceny zebranego materiału dowodowego na podstawie art. 35a u.p.z.p. pod kątem ewentualnego zastosowania, wynikającego z niego zakazu. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.