II SA/Gd 92/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2025 r., nr WI-I.7840.1.122.2025.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 9 grudnia 2024 r. "T" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "Inwestor", "Spółka", "Skarżąca") wystąpiła do Prezydenta Miasta Sopotu (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego z garażem podziemnym, w S. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Decyzją z 1 września 2025 r. Prezydent, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu (dalej: "PZT") i projektu architektoniczno-budowlanego (dalej: "PA-B") oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną w S., przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] oraz o pozwoleniu na rozbiórkę garażu położonego na ww. działce oraz częściowo na działce nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że trzykrotnie wzywał Inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjętego uchwałą nr XVII/312/2020 Rady Miasta Sopotu z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Obodrzyców i Mazowiecką oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście Sopocie (M-2/01) (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 4084) - dalej: "Plan", który przewiduje krycie dachów dachówką ceramiczną w kolorze ceglanym. Prezydent wskazał, że nałożył na Inwestora również obowiązek doprowadzenia części rysunkowej PZT do zgodności z przepisami § 12 ust. 6 pkt 1 oraz w § 103 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) - dalej: "WT", gdyż - jak wynika z informacji podanej w części opisowej PZT (s. 5) do garażu znajdującego się poniżej terenu prowadzi pochylnia, która powinna się znajdować w odległości 1,5 m od granicy działki. Organ pierwszej instancji ocenił, że ustalenia Planu, odnoszące się do określonego pokrycia dachu projektowanego budynku nie zostały spełnione, bowiem w załączonym do wniosku PA-B kolor dachówki został uwidoczniony na rysunkach wszystkich elewacji i opisany jako "ceglany w ciemnym odcieniu". W ocenie Prezydenta widoczny na rysunkach kolor nie jest kolorem ceglanym, jakiego wymagają ustalenia m.p.z.p. Organ pierwszej instancji podał również, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 WT odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m m.in. od pochylni, z wyłączeniem pochylni dla osób dla osób niepełnosprawnych. Prezydent zwrócił uwagę, że obowiązek zaprojektowania pochylni wynika z § 103 WT w odniesieniu do garaży położonych poniżej (lub powyżej) terenu, a projektowany garaż jest usytuowany w całości poniżej przyległego gruntu. Zastrzeżono, że planowana pochylnia nie jest pochylnią dla osób niepełnosprawnych, stanowi zjazd do garażu podziemnego i na całej swojej długości znajduje się w odległości 38 cm od granicy działki nr [...] od strony zachodniej. Organ pierwszej instancji wskazał, że z rysunku przekroju pochylni wynika, iż na odcinku 250 cm od granicy z działką drogową ul. [...] przebiega zgodnie ze spadkiem terenu, a w dalszym odcinku poprowadzona jest poniżej jego poziomu. Konstrukcję pochylni stanowi kostka betonowa ułożona na płycie betonowej zintegrowanej z budynkiem, a zatem stanowi jego część. Tym samym, z przedłożonej części rysunkowej PZT wynika, że nie zachowano odległości 1,5 m pomiędzy granicą działki a konstrukcją pochylni. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 19 grudnia 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że kolorystyka dachu jest niezgodna z m.p.z.p., gdzie określono, że dachy należy pokryć dachówką ceramiczną w kolorze ceglanym. Wojewoda wskazał, że w PA-B (s. 5) podano, iż dach będzie pokryty dachówką ceramiczną w kolorze ceglanym (w ciemnym odcieniu), taki też opis widnieje w legendzie znajdującej się na rysunkach przedstawiających elewacje (s. 18-21 PA-B). Niemniej jednak na rysunkach elewacji dach oznaczono kolorem szarym, co nie odpowiada opisowi w legendzie "dachówka ceramiczna/kolor ceglany (w ciemnym odcieniu)", tak jak ma to miejsce np. w przypadku oznaczenia tynku (oznaczonym kolorem beżowym), czy płyt z piaskowca (oznaczonych kolorem piaskowym), których kolory przedstawione na rysunku odpowiadają kolorom opisanym w legendzie. Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta, że przedstawiony na rysunku kolor szary nie wpisuje się w kolorystykę określoną w Planie jaka ceglany. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie lokalny prawodawca nie zdefiniował, co należy rozumieć pod tym pojęciem, jednak w takiej sytuacji należy korzystać z definicji słownikowych. Wojewoda wyjaśnił, że w znaczeniu leksykalnym słowo "ceglany" oznacza: 1) zrobiony z cegły, pochodzący z cegły (np. ceglane domy, ceglany pył), 2) mający kolor cegły, pomarańczowoczerwony (np. ceglane rumieńce, wypieki); ceglasty. Zatem kolor ceglany to kolor pomarańczowoczerwony. W ocenie organu odwoławczego przedstawiony na rysunkach elewacji kolor szary nie spełnia warunku m.p.z.p. dotyczącego kolorystyki dachu ceglanej. Tym samym, skoro Inwestor nie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku doprowadzenia inwestycji do zgodności z Planem w tym zakresie, to zasadnie odmówiono pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji - Inwestor nie dostosował się bowiem do wymogu określonego w ust. 3 pkt 3 lit. a karty terenu, tj. podporządkowania kolorystyki zabudowy w celu uzyskania harmonijnej całości zespołu urbanistycznego. Wojewoda nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu, że kolor w projekcie jest określony jednoznacznie: "kolor ceglany (w ciemnym odcieniu)" i że bez znaczenia jest uwidocznienie danych kolorów na wydrukach. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 21 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm.) w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budynki część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera widoki elewacji oraz dachu lub przekrycia w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego, w tym jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron, z naniesionym na rysunku określeniem graficznym lub opisowym charakterystycznych wyrobów wykończeniowych i kolorystyki. Wojewoda zwrócił uwagę, że dołączony do wniosku PA-B nie zawiera rysunków w wersji czarnobiałej, lecz kolorowej, a projektant przedstawił wszystkie kolory na rysunku i opisał je w legendzie. W przypadku tynku i płyt z piaskowca kolorystyka na rysunkach odpowiada kolorom opisanym w legendzie. Oznaczenie więc na rysunku szarym kolorem materiału wykończeniowego dachu i opisanie w legendzie jako "kolor ceglany (w ciemnym odcieniu)" świadczy, że według projektanta kolor szary jest zgodny z wytycznymi Planu. Organ odwoławczy zgodził się także z organem pierwszej instancji, że oprócz ww. niezgodności z Planem projekt narusza również przepisy techniczno-budowlane. W powyższym zakresie Wojewoda wskazał, że w § 103 ust. 1 WT określono, iż do garażu położonego poniżej lub powyżej terenu należy zapewnić dojazd dla samochodów za pomocą pochylni o maksymalnym nachyleniu nie większym niż określone w § 70 lub zastosować odpowiednie urządzenia do transportu pionowego. Zatem zastosowanie pochylni zostało narzucone przepisami prawa, co też znajduje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym. Jak wynika bowiem z PZT dojazd do garażu podziemnego budynku mieszkalnego, na odcinku 2,5 m od granicy z działką drogową stanowiącą ul. [...], przebiega zgodnie ze spadkiem terenu, dalej natomiast zaprojektowano spadek o nachyleniu 25 %. Zdaniem organu odwoławczego mamy więc do czynienia z pochylnią, której konstrukcja składa się z płyty betonowej zintegrowanej z budynkiem, podsypki piaskowo-cementowej, kostki betonowej - pochylnia jest więc powiązana z budynkiem. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 WT odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Tymczasem w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie pochylnię, stanowiącą dojazd do garażu budynku, zaprojektowano w odległości 0,38 m od granicy z działką nr [...] o użytku "B" - tereny mieszkaniowe, która zgodnie z obowiązującym dla tego obszaru m.p.z.p. jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jest więc działką budowlaną. W ocenie Wojewody lokalizacja przedmiotowej pochylni jest niezgodna z § 12 ust. 6 pkt 1 WT i powinna być oddalona od granicy z sąsiednią działką na odległość co najmniej 1,5 m. Odnosząc się do stanowiska Inwestora, że projektowana pochylnia w najwyższym punkcie jest zlokalizowana poniżej terenu, w związku z czym zastosowanie ma § 12 ust. 9 WT, organ odwoławczy wskazał, że pochylnia znajduje się poniżej przylegającego terenu, jednak nie stanowi ona ani podziemnej części budynku, ani budowli podziemnej. Podsumowując Wojewoda podniósł, że planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami m.p.z.p. oraz WT. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji zobowiązywał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości, jednak projekt nie został doprowadzony do zgodności z przepisami, w związku z czym Prezydent był zobligowany odmówić wydania pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Podkreślono, że konstrukcja art. 35 Prawa budowlanego wskazuje, iż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz przeciwnie - jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek. W skardze na ww. decyzję Wojewody Spółka zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów: 1) art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wskazywanie niewystępujących w rzeczywistości nieprawidłowości, zarówno w relacji z właściwym m.p.z.p., czy w relacji z WT; 2) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nakładanie na Inwestora w toku postępowania obowiązków nie przewidzianych we właściwym m.p.z.p. ani w WT; 3) § 12 ust. 9 WT poprzez brak zastosowania tego przepisu; 4) art. 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: "k.p.a.", poprzez domniemywanie wszelkich okoliczności na niekorzyść strony, 5) art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzyganie wszelkich wątpliwości interpretacyjnych, jakie powziął organ w zakresie norm prawnych, czy zapisów właściwego m.p.z.p., na niekorzyść strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o zmianę wydanych w sprawie decyzji poprzez zatwierdzenie PZT i PA-B oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że kolor dachówki ceramicznej jest określony w projekcie jednoznacznie: "kolor ceglany (w ciemnym odcieniu)", a Plan wskazuje jednoznacznie "kolor ceglany" jako właściwy. Nie ulega zatem wątpliwości, że projekt określa kolor przewidziany w Planie. Zdaniem strony skarżącej mając na uwadze, że projekt zawiera w formie opisowej (słownie) w sposób jednoznaczny określenie przewidzianych przez projekt kolorów, to fakt, że barwy widoczne na wydrukach w skali 1:100 mają jedynie charakter poglądowy jest oczywiste. Zwrócono uwagę, że uproszczony i poglądowy charakter oznaczenia graficznego zawartego w projekcie odpowiada normie PN-B-01025 (z czerwca 2004 r.), która wskazuje, że oznaczenia uproszczone przedstawiają poszczególne elementy projektowanego obiektu z podaniem tylko najistotniejszych ich cech identyfikacyjnych. Tym samym, organy obu instancji w sposób całkowicie chybiony rozumieją definicje oznaczenia graficznego jako takiego, które polega zasadniczo na tym, że elementy o danym kolorze czy danej teksturze oznaczone są w projekcie w jednolity graficznie sposób przyjęty przez projektanta zgodnie z normami Polskiego Komitetu Normalizacyjnego, ale to bynajmniej nie oznacza, że użyte oznaczenia graficzne mają być realistyczne, czy zawierać wierne odwzorowanie rzeczywistych kolorów na wydrukach. W ocenie strony skarżącej to z opisu przy symbolu graficznym (legendzie) ma wynikać, jaki precyzyjnie kolor przewidziany jest dla danego zaprojektowanego elementu. Podkreślono, że barwy widoczne na papierowym wydruku projektu faktycznie mogłyby mieć znaczenie, ale w sytuacji gdyby nie było jednoznacznego opisu projektowanej kolorystyki. Odnosząc się do stwierdzenia organu pierwszej instancji, że część pochylni prowadzącej do garażu zlokalizowana jest na równo z poziomem okalającego terenu, bo na przekroju w skali 1:100 linię gruntu i pochylni w początkowej fazie zjazdu praktycznie się pokrywają, a zatem nie znajduje tutaj zastosowania § 12 ust. 9 WT, strona skarżąca przyznała, że faktycznie na przekroju 1:100 trudno dostrzec rzeczywistą różnicę poziomów rzędu 8 cm, ale projekt zawiera takie dane jak rzędne wysokościowe, z których jednoznacznie wynika, że cały zjazd do garażu znajduje się poniżej poziomu okalającego terenu. Zwrócono uwagę, że organ odwoławczy zaznaczone okręgami w odwołaniu rzędne najwyraźniej już dostrzegł i tego chybionego argumentu, że zjazd do garażu nie jest w całości poniżej poziomu terenu, nie powielił. Wojewoda wskazał natomiast, że pochylnia jest zintegrowana z budynkiem i znajduje się poniżej przylegającego terenu, ale nie stanowi ani podziemnej części budynku ani budowli podziemnej - nie uzasadniając jednak tego stanowiska. Zdaniem strony skarżącej z faktu, że dany element jest częściowo pochylnią (zjazdowo-wyjazdową), a częściowo posadzką na poziomie garażu (pochylnia przechodzi płynnie jako jeden element konstrukcyjny i użytkowy w posadzkę garażu) nie wynika bynajmniej, że element taki nie jest częścią budynku. Wręcz przeciwnie - z projektu wynika jednoznacznie, że element ten jest integralną częścią budynku. W ocenie strony skarżącej w sprawie bezspornie mamy do czynienia z elementem budynku, który jest jego integralną częścią (zarówno konstrukcyjnie, jak i funkcjonalnie) i niewątpliwie element ten znajduje się poniżej poziomu okalającego gruntu, wobec czego element ten stanowi - wbrew twierdzeniu Wojewody - podziemną część budynku, co wynika z prostej wykładni literalnej przepisu, wobec czego zastosowanie znajduje § 12 ust. 9 WT. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 19 grudnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z 1 września 2025 r. odmawiającą "T" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną w S. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] oraz o pozwoleniu na rozbiórkę garażu położonego na ww. działce oraz częściowo na działce nr [...] obręb [...]. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), która w art. 35 ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego). Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie na budowę albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja zgodności dokumentacji projektowej z tego punktu widzenia odnosi się do aktów prawa miejscowego i decyzji indywidualnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego służących zachowaniu ładu przestrzennego. Nie wyczerpuje to jednak obowiązków organu, który powinien zbadać ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego oraz wymogami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 840/21 i z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2638/19 oraz wyroki WSA w Warszawie: z 13 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2252/15 i z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1955/10, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że wnioskiem z 11 października 2024 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku jednorodzinnego z garażem podziemnym w S. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Na terenie planowanej inwestycji obowiązują zapisy uchwały nr XVII/312/2020 Rady Miasta Sopotu z dnia 23 lipca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Obodrzyców i Mazowiecką oraz lasem i terenami kolejowymi w mieście Sopocie (M-2/01) (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 4084). Działka nr [...] jest objęta ustaleniami tego planu jako obszar objęty kartą terenu 08 (§ 4 ust. 3), którego przeznaczenie określono jako: "MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", zaś w punkcie dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zapisano: forma, detale i kolorystyka zabudowy muszą być podporządkowane celowi uzyskania harmonijnej całości zespołu urbanistycznego. Jedną z zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania omawianego terenu jest krycie dachów spadzistych dachówką ceramiczną w kolorze ceglanym (§ 4 ust. 3 pkt 4 lit i tiret drugie). Orzekające w sprawie organy uznały, że obowiązujące ustalenia Planu odnoszące się do określonego pokrycia dachu projektowanego budynku nie zostały przez Skarżącą spełnione, bowiem w załączonym do wniosku PA-B kolor dachówki został uwidoczniony na rysunkach wszystkich elewacji i opisany jako "ceglany w ciemnym odcieniu". W ocenie organów widoczny na rysunkach kolor nie jest kolorem ceglanym, jakiego wymagają ustalenia m.p.z.p. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na utrwalone już stanowisko judykatury, w którym podkreśla się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1567/23). Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, o czym stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538) jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 tej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z tym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (zob. wyrok NSA z 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16). W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zm.), które w § 21 stanowi, że w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego budynki część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego zawiera widoki elewacji oraz dachu lub przekrycia w liczbie dostatecznej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu budowlanego, w tym jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron, z naniesionym na rysunku określeniem graficznym lub opisowym charakterystycznych wyrobów wykończeniowych i kolorystyki. O ile Wojewoda prawidłowo odwołał się do treści przytoczonej wyżej regulacji, o tyle wyciągnął z niej nieprawidłowe wnioski. Należy bowiem zauważyć, że w przepisie tym posłużono się spójnikiem "lub", który w języku prawnym oznacza alternatywę nierozłączną. Tym samym, aby warunek był spełniony wystarczy zajście co najmniej jednej z wymienionych okoliczności (dopuszczalne jest także jednoczesne spełnienie wszystkich). Skoro w § 21 ww. rozporządzenia prawodawca ustanowił wymóg, aby część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego zawierała określenie graficzne lub opisowe charakterystycznych wyrobów wykończeniowych i kolorystyki, oznacza to, że wystarczy określenie graficzne lub określenie opisowe. Z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę PA-B wynika, że posłużono się w nim określeniem opisowym wskazując, iż dachówka będzie miała "kolor ceglany (w ciemnym odcieniu)", co - zdaniem Sądu - jest zgodne z wymogiem, jaki Plan stawia inwestycjom w § 4 ust. 3 pkt 4 lit. i tiret drugie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu miejscowego co do użytych w nim a nie zdefiniowanych pojęć konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Zasady wykładni językowej nakazują nadawać temu sformułowaniu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1375/23). Okoliczność, że wskazany przez Inwestora kolor ceglany ma mieć ciemny odcień nie może sama w sobie przesądzać o niezgodności z zapisami Planu. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na argumentację organu pierwszej instancji, który - z uwagi na brak definicji koloru ceglanego w Planie - prawidłowo posiłkował się definicjami słownikowymi. Na s. 5 decyzji z 1 września 2025 r. Prezydent wskazał, że brak szczegółowego określenia koloru ceglanego wśród definicji, jakie zawiera Plan w § 3 jego części opisowej nie jest przeszkodą w ustaleniu, czy zastosowana w PA-B dachówka spełnia warunek koloru ceglanego, ponieważ w takim przypadku należy sięgnąć do ogólnodostępnego słownika języka polskiego. Korzystając z wersji internetowej tego słownika organ pierwszej instancji podał, że słowo "ceglany" ma dwa znaczenia: zrobiony z cegły oraz mający kolor cegły, pomarańczowoczerwony, ceglasty. Prezydent zaznaczył, że potwierdza to również słownik języka polskiego na stronie www.sjp.pwn.pl, który poza pierwszym znaczeniem odwołuje się do słowa "ceglasty", czyli czerwony z pomarańczowym odcieniem i takie też znaczenie można znaleźć w Słowniku języka polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego: "koloru cegły, pomarańczowoczerwony, ceglasty". Z powyższego wynika, że również w definicjach słownikowych kolor ceglany (ceglasty) nie występuje jako jednolity, lecz pomarańczowoczerwony lub czerwony z pomarańczowym odcieniem. Mając to na uwadze, jak również biorąc pod uwagę brak definicji koloru ceglanego w Planie (oraz wskazane wcześniej zasady interpretacji planów miejscowych) nie można upatrywać we wskazaniu przez Skarżącą, że kolor ceglany będzie miał ciemny odcień, niezgodności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego). Sąd nie podziela również stanowiska organów, że planowana przez Skarżącą inwestycja narusza postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 WT odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. W myśl natomiast § 12 ust. 9 WT odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. Przed dokonaniem interpretacji przytoczonych wyżej regulacji na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę na stanowiska orzekających w sprawie organów w tym zakresie. Na s. 5 decyzji z 1 września 2025 r. Prezydent podał, że obowiązek zaprojektowania pochylni wynika z § 103 WT w odniesieniu do garaży położonych poniżej (lub powyżej) terenu, a projektowany garaż jest usytuowany w całości poniżej przyległego gruntu (podkreślenie Sądu). Organ pierwszej instancji zaznaczył, że planowana pochylnia nie jest pochylnią dla osób niepełnosprawnych, stanowi ona zjazd do garażu podziemnego i na całej swojej długości znajduje się w odległości 38 cm od granicy działki nr [...] od strony zachodniej. Prezydent wskazał również, że z rysunku przekroju pochylni wynika, że na odcinku 250 cm od granicy z działką drogową ul. [...] przebiega zgodnie ze spadkiem terenu, a w dalszym odcinku poprowadzona jest poniżej jego poziomu. Podano, że konstrukcję pochylni stanowi kostka betonowa ułożona na płycie betonowej zintegrowanej z budynkiem, a zatem stanowi jego część. Natomiast na kolejnej stronie decyzji z 1 września 2025 r. organ pierwszej instancji podał, że w części rysunkowej PA-B, dostarczonego w dniu 4 sierpnia 2025 r. zamieszczono rysunek, który nie potwierdza, że pochylnia znajduje się na całej swojej długości poniżej przyległego terenu, gdyż w początkowym odcinku, na odległości 250 cm jej przebieg jest równy z przylegającym gruntem, co narusza przepis § 12 ust. 6 pkt 1 WT o konieczności zachowania odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy z działką budowlaną. Natomiast Wojewoda (s. 4-5 decyzji z 19 grudnia 2025 r.) wskazał, że zastosowanie pochylni zostało narzucone przepisami prawa, co znajduje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym. Jak wynika bowiem z PZT dojazd do garażu podziemnego budynku mieszkalnego, na odcinku 2,5 m od granicy z działką drogową stanowiącą ul. [...], przebiega zgodnie ze spadkiem terenu, dalej natomiast zaprojektowano spadek o nachyleniu 25 % - mamy więc do czynienia z pochylnią. Organ odwoławczy podał, że konstrukcja pochylni składa się z płyty betonowej zintegrowanej z budynkiem, podsypki piaskowo-cementowej, kostki betonowej - pochylnia jest więc powiązana z budynkiem. Odnosząc się do stanowiska Inwestora, że projektowana pochylnia w najwyższym punkcie jest zlokalizowana poniżej terenu, w związku z czym zastosowanie ma § 12 ust. 9 WT, Wojewoda wskazał, że nie podziela tego stanowiska. Organ odwoławczy podał następnie: "Pochylnia znajduje się poniżej przylegającego terenu, jednak nie stanowi ona ani podziemnej części budynku, ani budowli podziemnej". Stanowiska tego Wojewoda jednak w żaden sposób nie uzasadnił, czym naruszył nie tylko art. 107 § 3 k.p.a., ale również zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). O ile stanowisko Wojewody, że projektowana przez Skarżącą pochylnia znajduje się poniżej przylegającego terenu jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy PA-B (rysunek "przekrój przez zjazd do garażu na kondygnację podziemną" wraz z naniesionymi rzędnymi terenu), o tyle nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że pochylnia nie stanowi podziemnej części budynku. W powyższym zakresie należy zwrócić uwagę, że w poszczególnych przepisach WT zdefiniowano pojęcia "wjazd" i "dojazd" do garażu, rozróżniając je i przesądzając, że pochylnia do garażu nie stanowi wjazdu do garażu, od którego wymagane jest zachowanie odległości 20 m od okien budynku, określonej w § 19 ust. 3 WT. Pochylnia jest drogą dojazdową do garażu podziemnego inwestycji, nie zaś wjazdem do niego. Na końcu tej drogi (pochylni) znajduje się brama garażowa (wrota), stanowiąca wjazd do garażu. Wobec tego, skoro wjazd do garażu podziemnego zaczyna się na wrotach garażowych zlokalizowanych w całości pod powierzchnią terenu na końcu drogi dojazdowej (pochylni), to z uwagi na cel regulacji § 19 ust. 3 WT przewidziany w tym przepisie warunek techniczny w ogóle nie ma zastosowania do inwestycji Skarżącej. Zdaniem Sądu pochylnia zjazdowa do garażu podziemnego stanowi w zakresie funkcjonalnym integralną część garażu podziemnego, a przez to również całego budynku. Ścisły związek użytkowy pomiędzy elementami budynku jest decydujący niezależnie od możliwej odrębności konstrukcyjnej. W przypadku, gdy wszystkie elementy pochylni zjazdowej znajdują się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu (czyli poniżej przyjętej w projekcie rzędnej terenu w danym miejscu działki budowlanej) pochylnia powinna być traktowana w całości jako podziemna część budynku. Z przytoczonych wcześniej regulacji § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 9 WT wynika, że przy ustalaniu odległości nowej zabudowy od granicy działki budowlanej i tym samym innych obiektów znajdujących się poza granicą działki nie uwzględnia się podziemnych części budynku, a co za tym idzie nie występują normy odległości garażu podziemnego, w tym wjazdu do tego garażu znajdującego się także całkowicie pod powierzchnią gruntu (zob. wyroki NSA z 13 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2344/22). Wobec tego normy odległościowe nie mają zastosowania do pochylni znajdującej się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu (zob. wyrok WSA w Łodzi z 21 listopada 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 558/25). Pochylnia stanowiąca wjazd do podziemnego garażu jest bowiem integralną częścią budynku (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 579/21). Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni zapisu § 4 ust. 3 pkt 4 lit. i tiret drugie Planu oraz § 12 ust. 6 pkt 1 i ust. 9 WT dokonanych na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, albowiem strona skarżąca do zamknięcia rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosiła wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.).[pic]