II SA/Gd 984/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 października 2025 r., nr WI-I.7840.1.72.2025.KW w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę z nadbudową i przebudowę obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 1.477 (jeden tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 11 października 2024 r. J. B. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") wystąpił do Prezydenta Miasta Sopotu (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z nadbudową i przebudową domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym murów oporowych i zbiorników na wodę deszczową, w S. przy ul. W. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Decyzją z 12 maja 2025 r. Prezydent, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: "Prawo budowlane", odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę z nadbudową i przebudową domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym murów oporowych i zbiorników na wodę deszczową, przy ul. W. [...] w S., na działce nr [.], obręb [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że trzykrotnie wzywał Inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") przyjętego uchwałą nr XXXIII/536/2002 Rady Miasta Sopotu z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Reja i terenem lasu w mieście Sopocie - zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2002 r. Nr 78, poz. 1707) - dalej: "Plan", w szczególności pod względem możliwości rozbudowy budynku w świetle zapisu zawartego w punkcie 8 karty terenu 07, który stanowi, że: "w pasie terenu o szerokości 30 m od granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego zakaz lokalizacji nowych budynków i budowli, nie dotyczy rozbudowy istniejących budynków". Prezydent wskazał, że zdaniem Inwestora planowana rozbudowa z nadbudową i przebudową nie jest sprzeczna z zapisami Planu. Zdaniem organu pierwszej instancji rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa cechują się trzema odrębnymi definicjami, zaś w zapisach Planu dopuszczono jedynie rozbudowę istniejących budynków w pasie terenu o szerokości 30 m od granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (dalej: "TPK"). Przebudowa jest możliwa, ponieważ m.p.z.p. nie traktuje o przepisach dla tkanki wewnętrznej obiektów. Natomiast nadbudowa nie została dopuszczona w tym obszarze. Zastrzeżenia Prezydenta wzbudził również zakres planowanych rozbiórek w kontekście pojęcia "rozbudowy i przebudowy". W ocenie organu pierwszej instancji projektowany zakres ingerencji w istniejącą tkankę obiektu (wyburzenie stropów i bardzo dużej ilości ścian zewnętrznych) sugeruje rozbiórkę i budowę nowego budynku - co nie jest możliwe w tej lokalizacji ze względu na odległość od granicy TPK. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 3 października 2025 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że planowaną inwestycję należy uznać za budowę nowego budynku, a nie - jak wskazano we wniosku i projekcie - rozbudowę z nadbudową i przebudową. Zdaniem Wojewody zakres robót budowlanych jednoznacznie potwierdza ten fakt, gdyż zaplanowano rozbiórkę jednej ze ścian zewnętrznych, w celu dobudowania fragmentu budynku oraz zlikwidowano wszystkie drugorzędne elementy i dach. Do rozbiórki przeznaczono także wszystkie stropy i ściany wewnętrzne oraz posadzkę w piwnicy. W ich miejscu zaplanowano nowe stropy zakotwione do ścian istniejących, nową więźbę dachową i dach, nową posadzkę w piwnicy, podbicie istniejących fundamentów. Pozostałe ściany zewnętrzne: od północy, południa i wschodu - według pełnomocnika Inwestora - będą zachowane wraz z fundamentami. W ocenie organu odwoławczego analiza zaplanowanych robót wskazuje, że w rzeczywistości całe ściany będą przebudowane. Zwrócono uwagę, że z rzutu parteru wynika, iż ze ścian wschodniej i południowej, mających po około 8 m, pozostaną fragmenty po około 2,5 m, podobnie jest na rzucie piętra. Jedynie ściana północna pozostanie w całości, ale wszystkie otwory okienne w niej zostaną zamurowane. Projekt obejmuje dodatkowo wykonanie nowych otworów okiennych z nową stolarką. Wojewoda powtórzył, że wymienione roboty budowlane prowadzą w istocie do wykonania całkowicie nowego budynku. Po rozebraniu ww. elementów pozostaną jedynie trzy ściany zewnętrzne, bez dachu, stropów i posadzki w piwnicy, czyli przegrody budowlane niewydzielające z przestrzeni żadnego obiektu, zatem nie będzie to nawet budynek, gdyż nie będzie spełniał ustawowej definicji podanej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W wyniku realizacji zamierzenia powstanie zatem w istocie całkiem nowy obiekt. Jako prawidłowe organ odwoławczy uznał tym samym stanowisko organu pierwszej instancji, że inwestycja polega na rozbiórce istniejącego budynku i budowie nowego, a w takiej sytuacji nie ma możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego ani wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody powyższe ustalenia potwierdzają również, że projekt narusza ustalenia m.p.z.p. odnośnie do zakazu nowej zabudowy w odległości mniejszej niż 30 m od granicy TPK, w której dopuszczono jedynie rozbudowę istniejących budynków. Wskazano, że budynek objęty wnioskiem po realizacji będzie się znajdować w odległości 13,79 m (aktualnie 14,86 m) od granicy TPK. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można natomiast skorzystać z wyjątku podanego w punkcie 8 karty terenu 07, bowiem mamy tu do czynienia z budową nowego budynku, a nie rozbudową istniejącego. Odwołując się do treści art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego Wojewoda podał, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. A zatem, ustawodawca rozróżnił pojęcia budowy i rozbudowy. Każda rozbudowa jest budową, jednakże nie każda budowa jest rozbudową. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy, jednak nie ulega wątpliwości, że za rozbudowę budynku nie sposób uznać budowy całkowicie nowych obiektów budowlanych; przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Odwołując się do judykatury Wojewoda podniósł, że wyróżnikiem prac składających się na rozbudowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu", tj. wykonanie dobudowy nowej części obiektu, zwiększenie powierzchni zabudowy, kubatury obiektu. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkową jego część, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap), wykusz lub taras, i owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną z tym obiektem. Cechą rozbudowy jest zatem to, że nowopowstała w jej wyniku substancja budowlana jest wynikiem robót budowlanych związanych funkcjonalnie i konstrukcyjnie z istniejącym obiektem budowlanym. Organ odwoławczy ocenił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odmienną - część nowopowstała, w wyniku rzekomej rozbudowy, zastępuje substancję istniejącą, która ulega całkowitej niemal likwidacji, z wyjątkiem jednej ściany zewnętrznej na całej długości i dwóch innych we fragmentach. Tym samym, planowana inwestycja stanowi budowę nowego obiektu, który w żadnym stopniu nie przypomina istniejącego budynku. Zarówno od zewnątrz, jak i wewnątrz będzie to nowy obiekt, powstały przy wykorzystaniu trzech ścian zewnętrznych, które również zostaną przebudowane (zamurowanie otworów okiennych i wstawienie nowych). Odwołując się do orzecznictwa Wojewoda podkreślił, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie jedynie na formalnym nazewnictwie. Skoro jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych są uprawnione do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Zwrócono uwagę, że uprawnienie w tym zakresie wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obligującego organ do sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany planowanej inwestycji nie jest zgodny ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę, który dotyczy rozbudowy z nadbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem w istocie dotyczy budowy nowego budynku. Z tego względu jest również niezgodny z ustaleniami m.p.z.p., zakazującego lokalizacji nowych budynków i budowli w pasie terenu o szerokości 30 m od granicy TPK. W skardze na decyzję Wojewody J. B., reprezentowany przez pełnomocnik będącą radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa; 2. art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że została zrealizowana przesłanka zastosowania tego przepisu w postaci niewykonania przez Skarżącego w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. dostosowania projektu budowlanego pod kątem zachowania możliwie jak największej części tkanki istniejącej w sytuacji, gdy Skarżący wykonał powyższe postanowienie; 3. art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że prace budowlane, które zamierza wykonać Skarżący, nie mieszczą w definicji rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...], co doprowadziło do błędnej kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako budowę nowego budynku; 4. niezastosowanie § 3 ust. 2 Planu w zakresie pkt 8 karty terenu 07 poprzez zaniechanie uznania, że jego zapisy dopuszczają na wskazanym obszarze nadbudowę istniejących budynków w sytuacji, gdy jest ona połączona z rozbudową skutkującą zwiększeniem powierzchni zabudowanej istniejącego budynku. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów postępowania: 1. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej, w szczególności poprzez naruszenie zasady równości, polegające na odmiennej ocenie zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego niż inwestora realizującego analogiczną inwestycję pod adresem: S., ul. K. [...]; 2. art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania co do naruszenia zasady równego traktowania, jak również co do interpretacji § 3 ust. 2 Planu i niezajęcie stanowiska w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, skutkiem czego było błędne przyjęcie przez organ, że planowane inwestycja jest budową nowego budynku, co w konsekwencji doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, że jest ona niezgodna z postanowieniami Planu i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji; 4. art. 7, art. 8, art. 9, art. 15 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo uznania - wbrew stanowisku organu pierwszej instancji - że przedstawiony przez Skarżącego projekt po zmianie dokonanej w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera nadal elementy wskazujące, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi rozbudowy z nadbudową i przebudową domu jednorodzinnego, lecz jego rozbiórkę i budowę nowego budynku, co naruszyło obowiązek wyczerpania przez organ pierwszej instancji trybu usuwania wad projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego; 5. art. 138 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 3 października 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z 12 maja 2025 r. odmawiającą J. B. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę z nadbudową i przebudową domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym murów oporowych i zbiorników na wodę deszczową, przy ul. W. [...] w S., na działce nr [...], obręb [...]. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez Inwestora wniosku, która w art. 35 ust. 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego). Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie na budowę albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja zgodności dokumentacji projektowej z tego punktu widzenia odnosi się do aktów prawa miejscowego i decyzji indywidualnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego służących zachowaniu ładu przestrzennego. Nie wyczerpuje to jednak obowiązków organu, który powinien zbadać ponadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego oraz wymogami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 tej ustawy (zob. wyroki NSA: z 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 840/21 i z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2638/19 oraz wyroki WSA w Warszawie: z 13 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2252/15 i z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1955/10, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 11 października 2024 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę z nadbudową i przebudową domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym murów oporowych i zbiorników na wodę deszczową, w S. przy ul. W. [...], na działce nr [...], obręb [...]. Na terenie planowanej inwestycji obowiązują zapisy uchwały nr XXXIII/536/2002 Rady Miasta Sopotu z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Wybickiego, Armii Krajowej, Reja i terenem lasu w mieście Sopocie - zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2002 r. Nr 78, poz. 1707). Działka nr [...] jest objęta ustaleniami tego planu jako obszar objęty kartą terenu 07, którego przeznaczenie określono jako: "teren zabudowy mieszkaniowej/M/z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (do 50% pow. użytkowej budynku). Zakaz przekształcania istniejącej zabudowy jednorodzinnej w zabudowę wielorodzinną". W punkcie 8 karty terenu 07 ("Warunki wynikające z ochrony środowiska") zapisano: "w pasie terenu o szerokości 30 m od granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego zakaz lokalizacji nowych budynków i budowli, nie dotyczy rozbudowy istniejących budynków - wymagane krycie dachów materiałami nie rozprzestrzeniającymi ognia". Orzekające w sprawie organy uznały, że planowane przez Skarżącego zamierzenie inwestycyjne narusza powyższy zapis Planu, gdyż będzie w istocie budową nowego budynku, a nie - jak wskazano we wniosku i projekcie - rozbudową z nadbudową i przebudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać na utrwalone już stanowisko judykatury, w którym podkreśla się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1567/23). Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, o czym stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2026 r., poz. 538) jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji RP, ograniczających własność. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 tej ustawy, został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z tym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (zob. wyrok NSA z 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1508/16). W ocenie Sądu dokonana przez orzekające w sprawie organy interpretacja użytego w Planie pojęcia "rozbudowa" jest sprzeczna z powyższymi założeniami. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z uwagi na fakt, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji rozbudowy termin ten został ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. W piśmiennictwie przyjmuje się, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego innych niż określone w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego - wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" (tak: A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 3 [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), WKP 2021). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (wyroki: z 15 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1735/18 i z 14 października 2025 r. sygn. akt II OSK 1089/23); przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (wyrok z 4 marca 2026 r. sygn. akt II OSK 252/25); wprawdzie ustawodawca nie zamieścił w Prawie budowlanym legalnej definicji "rozbudowy", niemniej analiza przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 7a Pb, definiujących terminy: "budowa", "roboty budowlane" i "przebudowa" pozwala na stwierdzenie, że taki zakres robót budowlanych, którego skutkiem jest zmiana bryły obiektu budowlanego (w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji) wypełnia pojęcie "rozbudowy" (wyrok z 14 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 629/22); rozbudowa obejmuje szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także na pewnej zmianie granic budowli (wyrok z 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2414/20). Z powyższych orzeczeń wynika, że rozbudowa jest związana ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu (takich jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji), która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej wynika, że projekt budowlany zakłada zachowanie głównej bryły budynku, a wyburzenie jedynie elementów drugorzędnych (dobudówki garażu, schodów zewnętrznych i balkonu oraz fragmentu elewacji), co jest konieczne do wykonania rozbudowy i nie jest sprzeczne z zapisami obowiązującego Planu. Nie można w takiej sytuacji mówić o rozbiórce budynku i budowie nowego, gdyż Skarżący nie planuje wyburzenia budynku i wzniesienia nowej konstrukcji na jego miejscu, lecz ingerencję w konstrukcję już istniejącą, co jednoznacznie kwalifikuje planowane prace jako przebudowę i rozbudowę budynku. Zdaniem Sądu wniosek taki wynika z projektu budowlanego, w tym w szczególności z harmonogramu prac opisanym w "Opracowaniu obrazującym planowane prace budowlane". Zamieszczona w odwołaniu wizualizacja graficzna potwierdza, że na żadnym etapie prowadzonych prac nie będzie sytuacji, w której obiekt budowlany, na którym prowadzone są prace, przestanie być budynkiem. Po wyburzeniu wskazanych wyżej drugorzędnych elementów oraz rozbiórce dachu główna bryła istniejącego budynku zostanie rozbudowana w kierunku zachodnim i południowym w osi istniejących ścian, co dopuszcza Plan. Po wykonaniu części rozbudowanej zostanie ona związana konstrukcyjnie z elewacjami i stropami budynku istniejącego, co pozwoli na związanie i usztywnienie całej konstrukcji budynku m.in. przy pomocy wieńca żelbetonowego wykonanego po obrysie budynku i nowej konstrukcji dachu o nachyleniu połaci 30°, nie zmienionym w stosunku do obecnego dachu. Dalsze działania będą związane z przebudową wnętrza budynku i jego elewacji, których zakres nie jest w żaden sposób ograniczony przez Plan. Jak słusznie zauważono w skardze - przepisy Prawa budowlanego nie określą, jaki procent istniejących ścian musi pozostać, aby można było nazwać planowane zamierzenie budowlane przebudową. Rozbiórka obiektu oznacza natomiast jego całkowity demontaż, pozbawienie go jakichkolwiek elementów konstrukcyjnych z fundamentami włącznie. Tak więc jeżeli zostają zachowane elementy konstrukcyjne budynku to przesądza to o ciągłości jego istnienia. W takiej sytuacji nie może być mowy o rozbiórce, tylko ingerencji w istniejący obiekt, a więc jego przebudowie. Nie można utożsamiać znacznego zakresu robót z budową nowego obiektu, jeżeli jest zachowana substancja konstrukcyjna budynku. W przypadku gdy przebudowa jest połączona z nadbudową i rozbudową budynku (jak w niniejszej sprawie), wówczas wspomniane w definicji przebudowy charakterystyczne parametry budynku mogą ulec zmianie. W ocenie Sądu celem zawartego w punkcie 8 karty terenu 07 Planu zapisu jest ograniczenie zwiększenia liczby budynków zlokalizowanych w pasie 30 m od granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego w stosunku do już istniejącej liczby, aby zapobiegać zagęszczaniu zabudowy w bliskości TPK, w celu ochrony jego walorów przyrodniczych oraz krajobrazowych i z takiej perspektywy należy interpretować powyższy zapis Planu. Nadesłana wraz ze skargą dokumentacja projektowa prowadzi do wniosku, że planowane prace nie doprowadzą do powstania dodatkowego, odrębnego obiektu, który zwiększyłby presję na środowisko naturalne, tylko do zmiany wyglądu, układu funkcjonalnego oraz przywróceniu do użytkowania istniejącego budynku. Tym samym, prace te wpisują się w założenia i główny cel przyjętego w Planie zapisu. Podsumowując Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w skardze, że planowana przez Skarżącego inwestycja jest procesem transformacji istniejącego budynku, nie polega ona na wyburzeniu większości tkanki, a następnie wzniesieniu nowego budynku. Mamy tutaj do czynienia z ingerencją w istniejący obiekt, czego konsekwencją będzie zmiana parametrów budynku już istniejącego (rozbudowa). Zdaniem Sądu zachowanie elementów konstrukcyjnych przesądza o ciągłości obiektu i pozwala uznać, że jest to przebudowa wraz z rozbudową i nadbudową, a nie budowa nowego obiektu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni zapisu zawartego w punkcie 8 karty terenu 07 Planu dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 1.477 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (960 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Przyznając pełnomocnik Skarżącego wynagrodzenie w podwójnej wysokości Sąd uwzględnił zarówno charakter niniejszej sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, w tym m.in. stawiennictwo na rozprawie.[pic]