II SA/Gl 1164/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. S., S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 czerwca 2025 r. nr WINB-WOA.7721.129.2024.AS w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zatwierdził "projekt budowlany zamienny budynku usługowo-mieszkalnego i zbiornika na wody deszczowe" w B. przy ul. [...], na działce nr [...] i udzielił właścicielce budynku J. Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. i S. S., właściciele sąsiedniej nieruchomości wnosząc o jej uchylenie w całości i nakazanie inwestorom w szczególności rozbiórkę wykonanej budowli ziemnej w postaci blisko dwumetrowego nasypu wykonanego od połowy działki nr [...] do jej północnej granicy, utwardzonego i wybrukowanego w większej części. Zarzucili organowi naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie przy uznaniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest związany uchyloną decyzją Starosty [...] z dnia 15 września 2016 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego w Il etapach i zbiornika na wody deszczowe w B. przy ul. [...] na działce nr [...]; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w drodze ustalenia, w oparciu o fotografie z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, że do zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] doszło przed przystąpieniem Państwa Z. do realizacji zamierzenia budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2016 r., znak: [...], gdy wszystkie te fotografie, wykonane do 2017 r., wskazują na ukształtowanie działki nr [...] w sposób tożsamy z działkami sąsiednimi, dopiero zaś fotografia z 2018 r. obrazuje zmianę ukształtowania tej nieruchomości i prowadzone na niej roboty ziemne; 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w drodze ustalenia, w oparciu dwa dokumenty: zgłoszenia rozbiórki oraz zgłoszenia robót w postaci utwardzenia gruzem powierzchni działki, że do zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] doszło przed przystąpieniem do realizacji zamierzenia budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2016 r., znak: [...], gdy z faktu dokonania tych zgłoszeń nie wynika fakt zmiany ukształtowania działki, a dokumenty te nie stanowiły również ku temu podstawy; Inspektor pomija przy tym decyzję ustalającą warunki zabudowy, gdzie mowa jest o "ograniczeniu zmian naturalnego ukształtowania terenu" (punkt IV. 1.1)) oraz braku możliwości zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (punkt IV. 4. 1) a); 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w drodze niewskazania konkretnych fotografii z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz mapy geodezyjnej, które mają potwierdzać ustalenie, że do zmiany ukształtowania terenu działki nr [...] doszło przed przystąpieniem do realizacji zamierzenia budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 września 2016 r., znak: [...]; 5) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w drodze zawiadomienia odwołujących się o oględzinach już po ich przeprowadzeniu; 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w drodze poinformowania odwołujących się o możliwości zapoznania, przed podjęciem w niniejszej sprawie decyzji, z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak też zgłoszonych żądań już po wydaniu decyzji; 7) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w drodze przeprowadzenia oględzin działki nr [...] pod kątem zmiany naturalnego spływu wód w sytuacji, gdy ta była całkowicie pokryta śniegiem, zaniechania zejścia do podstawy skarpy, jak też zaniechania oględzin nieruchomości odwołujących się, która ma być dotknięta zmianą naturalnego spływu wód wskutek inwestycji budowlanej realizowanej na działce inwestorki; 8) art. 85 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie jego zastosowania przy twierdzeniu, że strona będąca właścicielem przedmiotu oględzin może skutecznie sprzeciwić się jego okazaniu; 9) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w drodze: - nieuwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z fotografii i zapisu video celem ustalenia ich treści, w szczególności zacieków na wschodniej stronie skarpy utworzonej na działce nr [...], wody spływającej na tej działce wzdłuż wschodniej strony usypanej na niej skarpy, gromadzącej się wody w północno-wschodniej części działki nr [...] przy granicy z działką nr [...], jako niewnoszącego istotnych informacji do niniejszej sprawy; - nieuwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z protokołów przesłuchań świadków również jako niewnoszących istotnych informacji do niniejszej sprawy; - nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności wnioskowanego w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 5 listopada 2020 r., znak sprawy - [...], w szczególności: dwóch protokołów przesłuchań świadków, przeprowadzonych w ramach postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy B. pod znakiem [...], fotografii robót ziemnych prowadzonych na działce nr [...] w B. oraz następujących równolegle zmian na działce Państwa S.; - nieuwzględnienia wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka inwestora, a to z powodu jego postronności w niniejszym postępowaniu i niezwiązania ze sprawą. W dniu 8 sierpnia 2024 roku Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wydał decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję PINB w B. nr [...] z dnia 29 lutego 2024 roku, znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że: "ŚWINB wyjaśnia, iż co do zasady konieczne było uzyskanie zaświadczenia wydawanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego jest niezbędne. Jednakże w przypadku braku planu miejscowego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji, zgodność budowy jest potwierdzana z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Na skutek skargi inwestorów oraz właścicieli sąsiadującej nieruchomości sprawę rozpatrywał WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 25 listopada 2024 roku, sygn. II SA/Gl 1347/24, uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego w dniu 28 kwietnia 2025 r. ŚWINB wydał postanowienie znak; [...], którym postanowił nałożyć na inwestorkę - obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym dot. budynku usługowo-mieszkalnego i zbiornika na wody deszczowe poprzez dostarczenie do organu - mapy do celów projektowych sporządzonej w dniu 5 października 2023 roku opatrzonej klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji, w terminie do dnia 30 czerwca 2025 r. Obowiązek powyższy został zrealizowany dnia 23 maja 2025 r. Zaskarżoną obecnie decyzją ŚWINB utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Szeroko omówił charakter decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Szczegółowo odniósł się również do istoty sprawy, analizując odstępstwa istotne i nieistotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. Podkreślił, że przyjęte rozwiązania projektowe obejmujące gospodarkę wodami opadowymi będą wspierać stan obecny gospodarki wodami opadowymi, który notabene w czasie oględzin z dnia 19 stycznia 2024 r. nie wykazał, aby gdziekolwiek widoczne były migrujące wody opadowe poza granicę działki objętej wnioskiem. W związku z tym faktem, w rozwiązaniach projektowych i zgodnie z złożonymi oświadczeniami projektantów wypełnione są m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności w odniesieniu do możliwej zmiany naturalnego spływu wód i zgodności rozwiązań projektowych z par. 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225)". Organ wskazał, że związany jest zapadłym w sprawie wyrokiem WSA w Gliwicach. Skutkiem powyższego istnieje zakaz w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez Sąd. Podkreślono, że, w trakcie procedury zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i przepisami prawa miejscowego, a nie tylko sprawdzenie jego kompletności. Odnosząc się do oceny kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (punkt trzeci badanych przez organ nadzoru budowlanego zagadnień), ŚWINB wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 pr. bud. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Należy stwierdzić, że analiza powyższego pozwoliła stwierdzić, iż przedłożony projekt zamienny spełnia wszystkie wymagania przewidziane prawem, a więc decyzja organu I instancji, którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny, była decyzją prawidłową. Odnosząc się zaś do wniosku o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i podlegających mu pracowników tego organu od udziału w niniejszym postępowaniu i wyznaczenie innego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do rozpatrzenia niniejszej sprawy - ŚWINB wyjaśnił, że wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy zawisłej przed tym organem następuje w sytuacji zaistnienia jednej z enumeratywnie wymienionych w treści art. 24 i 25 k.p.a. przesłanek oraz w momencie złożenia przez kierownika tego organu oświadczenia o wyłączeniu się od jej załatwienia, nie zaś subiektywne odczucia jednej ze stron postępowania w odniesieniu do sposobu procedowania przez ten organ administracji. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli J. i S. S. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania podnieśli zarzuty i argumentację wskazaną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo zarzucili Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Katowicach naruszenie - art. 15, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w drodze zaniechania odniesienia się do zarzutów i wniosków odwołania; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w drodze nieuwzględnienia wniosku dowodowego zgłoszonego w piśmie z dnia 13 czerwca 2024 r. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania odwoławczego. Jego istotą jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Wniesienie odwołania powoduje więc, w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Należy jednak podkreślić, że poza przeprowadzeniem "postępowania wyjaśniającego" organ odwoławczy jest zobowiązany odnieść się do zarzutów odwołania. Można stwierdzić, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Kontrolowaną obecnie decyzją, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 listopada 2024 roku, sygn. II SA/Gl 1347/24, ŚWINB przeprowadził ocenę złożonego w sprawie projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przedstawił "część historyczną", jak również bardzo precyzyjnie przytoczył podstawy prawne wydanego aktu. Nie odniósł się jednak praktycznie wcale do zarzutów złożonego od decyzji organu I instancji odwołania. Dlatego skład orzekający nie jest w stanie dokonać oceny zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach przeanalizuje zarzuty odwołania a następnie, w uzasadnieniu decyzji wskaże, czy uznaje je za zasadne i dlaczego. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.