II SA/Gl 1696/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości postanawia: odrzucić skargę.

Rada Miejska w P. uchwałą z dnia [...] r., nr [...] , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40 – dalej u.s.g.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy P., położonej przy ul. [...], składającej się z trzech działek: - [...] o powierzchni 0,2501 ha, arkusz mapy 6, obręb P., - [...] o powierzchni 0,3823 ha, arkusz mapy 6, obręb P., - [...] o powierzchni 0,5907 ha, arkusz mapy 6, obręb P.. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Wskazano ponadto, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę złożył J. S. (skarżący), działając przez pełnomocnika będącego adwokatem. W skardze zarzucono: - naruszenie art. 12 u.g.n. poprzez gospodarowanie nieruchomościami w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, a to wbrew jej społeczno-gospodarczemu przeznaczeniu, - art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminacje dotychczasowych posiadaczy zależnych scalanych gruntów i faktyczne uniemożliwienie wykupu nieruchomości dotychczas zajmowanych. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się zmiany zaskarżonej uchwały poprzez wyrażenie zgody na zbycie wskazanych w niej działek jako odrębnych nieruchomości bez ich scalenia w jedną księgę wieczystą. Ponadto domaga się zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący jest dzierżawcą działki o numerze [...], zaś poprzednio działka ta od 30 lat była dzierżawiona przez jego ojca. Skarżący złożył wniosek o sprzedaż na jego rzecz dzierżawionej działki lecz jej właściciel - Gmina P. nie ustosunkowała się do tego wniosku. Nie wnosił zaś o sprzedaż pozostałych działek. Według skarżącego sprzedaż działek "po dokonaniu scalenia" wyklucza możliwość nabycia przez niego dzierżawionej działki, a to ze względu na ograniczone możliwości finansowe. Ponadto służy ona interesom dużych podmiotów oraz gminy, a nie jej mieszkańcom i prowadzi do dyskryminacji skarżącego, którego w sposób faktyczny pozbawiano możliwości nabycia dzierżawionej nieruchomości. Do skargi załączono kopię umowy dzierżawy z dnia 13 lipca 2021 r. oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 22 lipca 2022 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta P. wniosła o jej oddalenie, przy czym w pierwszej kolejności skoncentrowała się na braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaakcentowała konieczność naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jako przesłanki legitymującej do wniesienia skargi. Wobec zaś braku przepisów przyznających dzierżawcy gruntów niezabudowanych prawo pierwokupu lub prawo pierwszeństwa w zakupie, zaskarżona uchwała nie narusza uprawnień dzierżawcy. Ponadto legitymacji do wniesienia skargi nie daje art. 12 u.s.g., gdyż wynika z niego norma o charakterze ogólnym, nie będąca przepisem prawa materialnego, z którego można byłoby wywodzić interes prawny lub uprawienie skarżącego. Tym samym skarżący nie wykazał, aby przysługiwałoby mu oparte o przepisy uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. Odnosząc się zaś bezpośrednio do treści uchwały organ podniósł, że uchwała mieści się w zakresie uprawnień właścicielskich gminy, która nie jest związana stanowiskiem dzierżawcy. Ponadto nie przysługuje mu żadne roszczenie o nabycie przedmiotowej nieruchomości. Wskazano także, że przedmiotowe działki tworzą zwarty obszar, zaś ich zbycie jako jednej nieruchomości jest racjonalne z punktu widzenia możliwości zagospodarowania. Pozwala to także na uniknięcie sytuacji, w której działka nr [...] (niezależnie czyją byłaby własnością), przy jednoczesnej sprzedaży działek nr [...] i [...] pozbawiona byłaby jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej. Zwrócono też uwagę na to, że sąd administracyjny, wydając wyrok uwzględniający skargę, nie ma prawnej możliwości zmiany uchwały podjętej przez organ gminy, a tego właśnie domaga się strona skarżąca. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak jest podstaw do uwzględniania skargi. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Tymczasem w ocenie Sądu skarżący nie wykazał naruszenia swego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, by skutecznie zaskarżyć uchwałę. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżący jest dzierżawcą jednej z niezabudowanych nieruchomości, których dotyczy zgoda na zbycie wyrażona przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale. Do naruszenia jego interesu prawnego mogłoby dojść wtedy, gdyby chodziło w uchwale o nieruchomości, do których skarżący posiada jakieś prawo rzeczowe. Brak jest natomiast po stronie skarżącego legitymacji skargowej uprawniającej do skarżenia uchwał odnoszących się do nieruchomości będących własnością innego podmiotu. Stąd interes skarżącego ma charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny. Do skargi załączona została umowa dzierżawy nr [...] zawarta w dniu 13 lipca 2021 r. pomiędzy Gminą P. a skarżącym jako dzierżawcą, której przedmiotem są dwie działki, przy czym jedna z nich oznaczona nr [...] jest przedmiotem zgody na zbycie wyrażonej w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi na skargę nie zaprzeczono treści załączonej do skargi umowy. Z tego względu treść ta nie ma charakteru spornego. Wynika z niej, że umowa dzierżawy została zawarta na czas oznaczony do dnia 13 lipca 2024 r. Jednocześnie z treści tej umowy w żaden sposób nie wynika, aby podjęcie uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie skutkowało automatycznym rozwiązaniem tej umowy. Ponadto w § 8 ust. 4 pkt. b Gmina zastrzegła sobie możliwość rozwiązania umowy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia w przypadku przeznaczenia przedmiotu umowy do zbycia lub zamiany, przy czym nie zostało to powiązane z podjęciem jakiejkolwiek uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości. Wynika stąd, że skarżący jako dzierżawca, zawierając powyższą umowę, zgodził się na to, aby już samo przeznaczenie nieruchomości do zbycia, i to niezależnie od formy w jakiej to przeznaczanie nastąpi, stwarzało drugiej stronie możliwość wcześniejszego zakończenia umowy. Z możliwości zaś tej wydzierżawiający może skorzystać bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dodatkowych wymogów. W tym stanie rzeczy już z samej zasady wykluczone jest, aby uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie działki stanowiącej przedmiot omawianej tutaj umowy mogła w jakikolwiek sposób naruszać uprawnienia skarżącego wynikające z tej umowy. Zwłaszcza, że taka uchwała nie oznacza jeszcze automatycznie, że do zbycia tej nieruchomości dojdzie, ani nawet, że uruchomiony zostanie proces jej sprzedaży. Zaskarżona uchwała daje bowiem organowi wykonawczemu jedynie możliwość sprzedaży tej nieruchomości. Natomiast do takiej sprzedaży nie obliguje, ani jej nie przesądza. Ponadto, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, brak jest przepisów przyznających dzierżawcy gruntów niezabudowanych prawo pierwokupu lub prawo pierwszeństwa w zakupie. Źródłem interesu prawnego nie może być także art. 12 u.s.g. W świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie powołanego wyżej przepisu orzekł jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.