II SA/Gl 337/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu I. S. i M. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 3 lutego 2026 r. nr WINB-WOA.7721.5.2026.KC w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 24 listopada 2025 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy wiaty drewnianej na nieruchomości przy ul. [...] w T., parcela nr [...], stanowiącej własność obecnie skarżących I. S. i M. S. - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie toczy się od 2020 roku. Wówczas to organ I instancji, na skutek zawiadomienia dokonanego przez właścicieli działki sąsiedniej – B. L. i A. L., rozpoczął czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości mające na celu zbadanie legalności, zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz planistycznymi, rozbudowy budynku zakładu przetwórstwa mięsnego o zadaszenie (wiatę). Decyzją z dnia 24 marca 2021 r. organ I instancji nakazał skarżącym likwidację składowania materiałów palnych (zrębków drewnianych, palet) pod wiatą drewnianą w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, tj. [...], w terminie do 30 kwietnia 2021 r. Decyzją z dnia 20 stycznia 2022 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że przedmiotowa wiata nie stanowi rozbudowy znajdującego się na działce budynku gospodarczego. Nie dowiedziono, aby stanowiła ona stałe miejsce postoju samochodu, a więc że pełni funkcję garażową. Wykluczono jednocześnie, aby doszło do rozbudowy budynku gospodarczego, co umotywowano tym, że wiata nie wpłynęła na charakterystyczne jego parametry. Ze względu na powierzchnię wynoszącą ok. 36 m2, jej wykonanie nie wymaga zgłoszenia. Według organu nie znajdują do niej również zastosowania przepisy dotyczące odległości obiektu budowlanego względem granicy, gdyż ma ona charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Dokonane ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że sporna wiata nie pełni funkcji gospodarczej, jak również garażowej. Na skutek skargi wniesionej na powyższą decyzję przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 437/22, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wniesiona przez skarżących skarga kasacyjna od tego wyroku, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2632/22. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organ I instancji decyzją z dnia 24 listopada 2025 r., umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji określającej prawa i obowiązki na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli B. L. i A. L. Rozpoznając to odwołanie, organ odwoławczy, jak już wspomniano na wstępie, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Zważył m.in., że sporna wiata nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Koniecznym jednak jest ustalenie jej funkcji, do czego zobowiązane zostały organy przez orzekające w niniejszej sprawie sądy administracyjne. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w świetle zgromadzonych dowodów jest niewątpliwe, że w 2021 roku pod wiatą był przechowywany opał w postaci zrąbków drewnianych, samochód, przyczepa samochodowa, a także mieściły się tam urządzenia chłodnicze i wentylacyjne zakładu masarskiego. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2025 r. wynika, że pod wiatą zastano stół do ping-ponga, rowerek stacjonarny, 2 krzesła, 5 szt. rowerów i kanapę. Według oświadczenia skarżącego stan taki istnieje od wiosny 2025 r. Z kolei według twierdzeń A. L. wiata w dalszym ciągu pełni funkcję uzupełniającą do zakładu przetwórstwa mięsa, a w dniach poprzedzających oględziny została uprzątnięta i ustawiono w niej stół do ping-ponga, rowery, bramkę, co ma sugerować, że wiata pełni funkcję rekreacyjną. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę całość zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, nie sposób przyjąć, aby sporna wiata pełniła jedynie funkcję rekreacyjną, niepodlegającą reglamentacji prawa budowlanego. Zdaniem organu wiata w dalszym ciągu pełni funkcję gospodarczą. O ile przedmiotowa wiata może służyć również okresowo jako wiata rekreacyjna, tak nie wyklucza to jej funkcji gospodarczej. Zwrócono też uwagę, że pod wiatą parkowane były samochody. Funkcja ta na obecnym etapie postępowania nie została wykluczona. Reasumując organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że mamy do czynienia z wiatą pełniącą funkcję gospodarczo-garażowo-rekreacyjną. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację decyzji organu I instancji. Dlatego też, organ odwoławczy obowiązany był wydać decyzję kasacyjną określoną w art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie skorzystał w powyższym zakresie z dyspozycji art. 136 k.p.a., gdyż takie działanie w istocie zastępowałoby dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji, czym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności oraz pozbawiło strony przysługujących im praw. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć wypadnie, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd administracyjny rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony przez ustawodawcę w sposób zawężający. Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd ma możliwość uwzględnienia sprzeciwu wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych powołanym przepisem (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21). Konsekwencją wskazanych wyżej uregulowań prawnych jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej ocenia, czy w realiach danej sprawy organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości jej wydania, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do istoty. W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania zaskarżonej decyzji, Sąd stoi na stanowisku, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12). Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu, wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się już od 2020 r., a wydane w jego trakcie decyzje organów administracji obu instancji były przedmiotem oceny dokonanej zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jak i Naczelny Sąd Administracyjny, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji obydwu instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ustalił, że sporna wiata posiada powierzchnię zabudowy 36,30 m2, co przy uwzględnieniu istnienia innych obiektów budowlanych (w tym budynku mieszkalnego oraz drugiej wiaty) oraz powierzchni nieruchomości, prowadzi do wniosku, że istnienie tego obiektu nie narusza przepisów prawa budowlanego. Z perspektywy tych regulacji organ ten uznał również, że bez znaczenia jest to, czy wiata ta ma charakter wolnostojący, czy też została ona przytwierdzona do budynku, jak również to, czy służy ona ochronie zamontowanych na ścianie budynku agregatów chłodniczych. Charakter spornego obiektu wyklucza zarazem potraktowanie go jako rozbudowy istniejącego budynku masarni, a fakt, iż stanowi on zadaszenie oparte na drewnianych słupach, bez stałych przegród, pozwala na zakwalifikowanie go do kategorii budowli. Ustalenia poczynione przez organ doprowadziły go do wniosku, że nie jest możliwe wydanie decyzji określającej prawa i obowiązki na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Na skutek odwołania organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w istocie brak było podstaw do jej wydania. Przede wszystkim na 23 stronie uzasadnienia decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że "biorąc pod uwagę całość zgromadzonego materiału dowodowego oraz wytyczne zawarte w wyrokach Sądów, nie sposób przyjąć abyśmy mieli do czynienia z wiatą pełniącą jedynie funkcję rekreacyjną, a zatem niepodlegającą reglamentacji rozporządzenia". Takie stwierdzenie w istocie więc wskazuje na to, że organ był przekonany, iż sporna wiata nie ma charakteru wyłącznie rekreacyjnego. Dalej wskazano, że "zgromadzony obecnie w sprawie materiał wskazuje, że mamy do czynienia z wiatą pełniącą funkcję gospodarczo - garażowo – rekreacyjną". Obydwa, przywołane wyżej cytaty zawarte na tej samej stronie uzasadnienia decyzji świadczą więc nie o tym, że organ odwoławczy miał zastrzeżenia odnośnie ustaleń dowodowych, lecz o tym, że podjęte przez organ I instancji czynności dowodowe prowadziły do niejednoznacznych, jego zdaniem, wniosków, a więc w istocie wątpliwości dotyczyły interpretacji poczynionych ustaleń. Tymczasem, przywołany wyżej art. 138 § 2 k.p.a. jasno wskazuje na przesłankę, od wystąpienia której możliwe jest uchylenie decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia i nie jest nią kwestia oceny ustaleń dowodowych poczynionych w toku postępowania. Tylko bowiem konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego i to w stopniu istotnym (a więc większym od przeciętnego), uzasadnia zastosowanie wspomnianego przepisu. Same zaś zastrzeżenia odnośnie oceny dowodów nie stanową ustawowej przesłanki przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu o braku potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego świadczą m.in. zalecenia formułowane pod adresem organu I instancji odnośnie dalszego postępowania. Zgodnie z nimi organ ten został zobowiązany do kierowania się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza art. 7 k.p.a. dotyczącym zasady prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tego rodzaju sformułowanie mogłoby zostać uznane za trafne, gdyby w ślad za nim organ odwoławczy precyzyjnie wskazał, jakie to okoliczności faktyczne wymagają dodatkowych ustaleń. Brak jakichkolwiek zaleceń względem uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie konkretnych czynności dowodowych stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 138 § 2 k.p.a., gdzie ustawodawca wprost nakłada na organ odwoławczy obowiązek wskazania, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Tego wymogu nie spełnia zaś ogólnikowe wskazanie przepisów procedury administracyjnej, które organ I instancji winien brać pod uwagę. Powyższe, zdaniem Sądu, bezspornie świadczy o tym, że brak było przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odmienna ocena zgromadzonych dowodów, bez konieczności ich uzupełnienia mogła więc prowadzić do wydania decyzji rozstrzygającej co do meritum, tym bardziej, że decyzja organu I instancji, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, również zaliczała się do tego rodzaju rozstrzygnięć. Ostatnią kwestią wymagającą zwrócenia uwagi jest sprzeczność kontrolowanej decyzji z wymogami wynikającymi z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Wskazać bowiem przyjdzie, że konstrukcja uzasadnienia decyzji winna być przystępna i dostosowana do percepcji odbiorcy, a także umożliwiać zarówno identyfikację okoliczności jakie legły u podstaw ustaleń faktycznych, jak i ich oceny dokonanej przez organ (organy) w toku postępowania. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie, stanowiąc integralną część decyzji, winno przede wszystkim czynić zadość wymogom wynikającym z art. 11 k.p.a., tj. zasadzie przekonywania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale także pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, tłumacząc motywy, którymi kierował się organ przy jego wydawaniu. Oczekiwać należy, że winny one odzwierciedlać tok rozumowania organu, przy uwzględnieniu zarówno poczynionych ustaleń jak i obowiązujących regulacji prawnych. Tymczasem niezwykle obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, która rozstrzygała o niezbyt skomplikowanych przecież kwestiach, definitywnie nie odpowiada tym wymogom. Wskazać bowiem przyjdzie, że lekturę uzasadnienia utrudniają przytoczone in extenso obszerne cytaty z orzeczeń sądów zapadłych w niniejszej sprawie (odpowiednio strony 7 – 9 oraz 10 – 12). Co więcej, na kolejnych stronach uzasadnienia kontrolowanej decyzji powtórzono słowo w słowo treść orzeczeń sądów administracyjnych (strony 15 – 18 oraz 18 – 20), co oznacza, że ponad 50% objętości całego uzasadnienia stanowią wspomniane cytaty. Tymczasem takie zabiegi czynią jego lekturę niezwykle trudną, nie wnosząc zarazem żadnej wartości intelektualnej dla oceny całokształtu sprawy. Całość rozważań organu, które nie są odwołaniem do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (treści protokołów, środków odwoławczych, orzeczeń sądów) ogranicza się do sześciu zdań zwartych na 23 stronie uzasadnienia. Co więcej, uwagi te w luźny sposób odnoszą się do poprzedzających je opisów okoliczności faktycznych i nie prowadzą organu do żadnych jednoznacznych konkluzji pozostających w związku z przedmiotem sprawy. W konsekwencji treść kontrolowanego rozstrzygnięcia nie odpowiada prawu, co stanowi dodatkowy argument za uwzględnieniem sprzeciwu. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od sprzeciwu oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2026 r., poz. 215). Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania. Ponadto, wobec faktu, że postępowania administracyjne ad rem toczy się od roku 2020, organ będzie miał na uwadze, że jego dalsze przedłużanie, przy uwzględnieniu zgromadzonego materiału dowodowego, jest pozbawione podstaw, a ewentualne dodatkowe i uzupełniające czynności dowodowe organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzić we własnym zakresie, skutkiem czego winno być merytoryczne rozpoznanie odwołania i wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl