II SA/Gl 537/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2023 r. sprawy ze skarg A. S., I. P., N. A., J. D., M. C., K. C., M. B., R. B., D. S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 27 stycznia 2022 Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy postanawia: odrzucić skargi.

Rada Miejska w S. w dniu 27 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie darowizny nieruchomości Gminy S. położonej w S. przy ul. [...] na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Rejonowe Pogotowie Ratunkowe w S. (dalej: "SPZOZ"). W podstawie prawnej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., obecnie: t. jedn. z 2023 r. poz. 40) oraz art. 13 ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W § 1 tej uchwały wyrażono zgodę na dokonanie na rzecz SPZOZ darowizny nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] , oznaczonej geod. nr dz. [...] obręb [...] o pow. 6307 m kw. stanowiącej własność Gminy S. , wpisanej w księdze wieczystej pod nr [...]. Wykonanie tej uchwały powierzono Prezydentowi Miasta S. (§ 2 uchwały). Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia (§ 3 uchwały). Pismem z dnia 3 marca 2022 r. I. P. , N. A. , J. D. , M. C. , K. C. , M. B. , R. B. , A. S. , D. S. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, i zarzucili jej naruszenie: - art. 13 ust. 2 i 2a w zw. z art. 6 u.g.n., poprzez brak określenia w zaskarżonej uchwale celu publicznego, na który przedmiotowa nieruchomość zostaje przekazana w drodze darowizny; - art. 1, art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności polegającej na wyrażeniu zgody na dokonanie darowizny przedmiotowej nieruchomości bez uwzględnienia interesów i praw przysługujących skarżącym, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia przysługującego im prawa własności; - art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "p.z.p.") poprzez brak wyważenia interesów skarżących względem interesu publicznego, a także nieuwzględnienie przysługującego im prawa własności, co skutkowało naruszeniem istniejącego stanu zagospodarowania oraz ich interesów i praw. W uzasadnieniu skarżący podali, że mają interes prawy w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do złożenia skargi, gdyż jest nim naruszenie na skutek podjętej uchwały przysługującego im prawa własności nieruchomości zlokalizowanych w S. przy ul. [...] oraz przy ul. [...] . Podkreślili, że nieruchomości od działki objętej uchwałą położone są w niewielkiej odległości od siebie i stąd też wzajemnie na siebie oddziałują. Dodatkowo, choć w uchwale nie został określony cel publiczny, dla którego nieruchomość ma zostać oddana SPZOZ, to w ich ocenie najbardziej prawdopodobne jest, że powstanie na niej nowa siedziba pogotowania ratunkowego. Zlokalizowanie budynku pogotowania ratunkowego w bliskim sąsiedztwie budynków mieszkalnych (w tym budynków skarżących) wpłynie w sposób znacząco negatywny zarówno na samo prawo własności przysługujące skarżącym, jak i na komfort ich życia. Zaakcentowali, że organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości powinien kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Nadto, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wywodzony jest właśnie z tej zasady. Organ nawet w najmniejszym stopniu nie rozważył interesów skarżących oraz innych osób zamieszkujących obok przedmiotowej nieruchomości, czym bezsprzecznie naruszył zasadę proporcjonalności, a w konsekwencji wskazane przepisy Konstytucji RP. Skarżący podali, że choć działalność pogotowania ratunkowego jest społecznie istotna, to niesie ze sobą szereg dolegliwości dla jej sąsiadów (całodobowy hałas, wzmożony ruch na drodze, pogorszenie bezpieczeństwa na drodze, zmniejszenie bezpieczeństwa i zdrowia osób zamieszkujących w sąsiedztwie). Obecnie na jednej z ulic dojazdowych do przedmiotowej nieruchomości wprowadzono ruch jednokierunkowy i w związku z tym oczywisty jest fakt, że większość pojazdów będzie przemieszczać się drogą dojazdową bezpośrednio przy wjeździe na osiedla mieszkalne. Powyższe będzie stanowić uciążliwość zamieszkiwania i naruszy prawo skarżących do wypoczynku, jak też spowoduje spadek wartości ich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w S. wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podała, że po podjęciu uchwały Prezydent Miasta S. wydał zarządzenie nr [...] z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie darowizny przedmiotowej nieruchomości, a skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, gdyż taki interes musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, realny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Sam fakt przynależenia do określonej wspólnoty samorządowej czy też określonej grupy podmiotów nie stanowi jeszcze o istnieniu interesu prawnego w ewentualnych postępowaniach sądowych. Nadto, interes taki musi rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie, a nie być tylko przewidywalny w przyszłości ani też hipotetyczny. Uprawnienia wynikające z dyspozycji przepisu art. 13 ust. 2 u.g.n. obejmują tylko i wyłącznie możliwość zawarcia w uchwale unormowań wyrażających wolę rady w tym przedmiocie, a cel darowizny został wskazany w uzasadnieniu do projektu uchwały. Podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego należy do kompetencji wójta (burmistrza) jako reprezentanta gminy, któremu nie można, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji organu jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki. Podejmowane działania podyktowane są również interesem publicznym, polegającym na zapewnieniu opieki zdrowotnej oraz pełnej realizacji zadań związanych z ochroną zdrowia. Skorelowane to jest także z podstawowymi obowiązkami gminy. Stąd też aktem notarialnym z dnia 28 marca 2022 r. zawarto umowę darowizny dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, która nie graniczy bezpośrednio z nieruchomościami stanowiącymi własność skarżących ale jest oddzielona drogą. W toku postępowania skarżący złożyli pisma procesowe (N. A. i J. D. - pismo z dnia 25 listopada 2022 r., M. i R. B. - pismo z dnia 25 listopada 2022 r., I. P. - pismo z dnia 28 listopada 2022 r., M. i K. C. - pismo z dnia 5 grudnia 2022 r.), w których podtrzymali stanowisko zaprezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne oraz została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 27 stycznia 2022 r. nr [...] nie będąca aktem prawa miejscowego, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie darowizny nieruchomości Gminy S. położonej w S. przy ul. [...] na rzecz SPZOZ. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12). Oznacza to, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. Odnosząc się do pierwszej przesłanki należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, zalicza się uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (por uchwała 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00). Oceniając natomiast przesłankę naruszenia interesu prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 69/07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 919/04, ONSAiWSA 2005/5/92) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 755/06; z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4/83; z dnia 8 października 1987 r. sygn. akt IV SA 498/87; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 1321/05). Innymi słowy mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1387/07). Podzielając przedstawione wyżej poglądy trzeba dojść do wniosku, że skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd, lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (analogicznie bezczynnością) organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków stron skarżących, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To natomiast oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89). Konstrukcja przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w sposób istotny rzutuje na legitymację skarżących. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interes prawny najpóźniej w dacie wniesienia skargi, bowiem wyłącznie naruszenie własnego, aktualnego interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Z treści złożonych skarg wynika, że skarżący wywodzą swój interes prawny z faktu, że są właścicielami nieruchomości zlokalizowanych w S. przy ul. [...] i ul. [...] , stąd też ich nieruchomości położone są w niewielkiej odległości od działki objętej uchwałą, a to wskazuje na istnienie po ich stronie interesu faktycznego jednak nie wywołuje skutków w ich sferze prawnej. Po pierwsze, skarżącym nie przysługuje jakiekolwiek prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Po drugie, de facto skarżący nie kwestionują zapisów zaskarżonej uchwały, która jak już zaznaczono na wstępie nie stanowi źródła prawa miejscowego. W tej sytuacji, dodatkowy zarzut, iż w treści uchwały nie został wskazany cel darowizny, jedynie jej wykonanie zostało powierzone organowi wykonawczemu, nie mogły wpłynąć na sytuację skarżących. Wskazane w skardze okoliczności również nie legitymowały ich do wniesienia skarg w niniejszej sprawie, bowiem brak legitymacji skargowej powoduje konieczność odrzucenia skarg jako niedopuszczalnych. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że jakakolwiek inwestycja musi być zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.