II SA/Ke 266/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 27 kwietnia 2022 r. znak: SKO.PZ-71/1409/45/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Staszów z dnia 31 stycznia 2022 r. znak: IPP-II.6730.238.1.2021.VIII o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Staszów Nr 103/2017, znak: IPP- II.6730.31.2017.VIII, z dnia 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji: budowa czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi na nowo wydzielonych działkach wraz z wydzieleniem drogi wewnętrznej na części działki nr ewid. [...] (obecnie działki po podziale [...]) i [...] w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1 literami ABCDEFGHIJKLMNO-A na terenie miasta Staszów. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną ww. postanowienia Burmistrza Miasta Staszowa stanowił m.in. przepis art. 149 § 3 K.p.a., a w jej uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawca jako strona postępowania otrzymał decyzję organu I instancji i nie wniósł od niej odwołania w trybie instancyjnym. Zażalenie na to postanowienie wniósł P. J. wskazując, że przysługuje mu przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, a jego interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Staszów Nr 103/2017 z dnia 24 lipca 2017 r. jest bezsporny. Dokonując prawnej i merytorycznej oceny zasadności zaskarżonego postanowienia, SKO podniosło, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania jest niezbędne z uwagi na odmienne adresy osoby, której doręczono decyzję oraz wnoszącej o wznowienie postępowania. Ww. kwestie mogą zostać wyjaśnione dopiero w postępowaniu wznowieniowym. Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa Kolegium wskazało, że odmowa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 K.p.a., nie może nastąpić gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 K.p.a. Wniesienie podania o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną co do zasady powinno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., jednak w przypadku wskazania przez wnioskodawcę jako przesłanki okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ winien zbadać tę okoliczność w fazie postępowania rozpoznawczego. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (zob. wyroki NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 547/07). W przypadku wznowienia postępowania określenie daty rozpoczęcia biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania następuje w inny sposób, co wynika ze specyfiki postępowania wznowieniowego zwłaszcza wtedy, gdy podstawą wznowienia, na której opiera swoje żądanie wnioskodawca wznowienia, jest niebranie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a.). W postępowaniu wznowieniowym, zwłaszcza opartym na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., chodzi o realne umożliwienie stronom, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, doprowadzenia do wznowienia takiego postępowania. Na poparcie tego stanowiska SKO przytoczyło tezę wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. IV SA 1662/97, gdzie stwierdzono, że : "Zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zatem z treści tego przepisu wynika wprost, iż liczy się dzień, w którym strona się dowiedziała o decyzji, a nie dzień, w którym miała taką możliwość. Okoliczność, że strona nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości, jest z punktu widzenia zachowania terminu bez znaczenia". Przy czym podkreślenia wymaga, iż istotny jest fakt powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji kończącej postępowanie, nie zaś o prowadzonym postępowaniu w sprawie. Zgodnie z tezą NSA zawartą w wyroku z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 24411/15, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może bowiem nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. Oznacza to, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 K.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Przyjmuje się, że powodem tym nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 K.p.a. Z analizy akt przesłanych przez organ pierwszej instancji wynika, że P. J. podnosi, iż nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym ww. decyzją na prawach strony. Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał P. J. o uzupełnienie braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie daty powzięcia wiadomości o istnieniu w/w decyzji, na które brak jest odpowiedzi. Wobec wskazanego powyżej ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wydane postanowienie podlega uchyleniu. Przy czym szczegółowej merytorycznej analizy wszystkich okoliczności sprawy organ I instancji może dokonać wyłącznie we wznowionym postępowaniu. Skargę na powyższe postanowienie SKO wniosła M. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zakresie, w jakim organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie całkowicie pominął fakt, iż w aktach sprawy zalega zwrotne potwierdzenie doręczenia P. J. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Staszów z dnia 24 lipca 2017 r., nr 103/2017, znak: IPP-II.6730.31.2017.VIII (przesyłka odebrana w imieniu P. J. przez dorosłego domownika – W. J.); - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zakresie, w jakim organ uznał, iż wnioskodawca dochował w niniejszym przypadku terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania, pomimo, że jak wynika z akt sprawy P. J. dowiedział się o decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Staszów z dnia 24 lipca 2017 r. jeszcze w roku 2017, a więc ponad 4 lata przed wniesieniem podania o wznowienie postępowania; - art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, czym także naruszono art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zakresie, w jakim nie utrzymano w mocy postanowienia organu I instancji; W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., skarżąca Spółka wniosła o: I. uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 kwietnia 2022 r., znak: SKO.PZ-71/1409/45/2022, a w przypadku uznania, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie postanowienia ze wskazaniem rozstrzygnięcia, chyba że Sąd pozostawi rozstrzygnięcie uznaniu organu; II. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodał, że w sprawie niezbędne jest zgromadzenie dowodów, które przesądzą, czy spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 K.p.a., bowiem niezbędne jest ustalenie, czy P. J. zam. [...] otrzymał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Staszów z dnia 24 lipca 2017 r. Nie sposób jednoznacznie przesądzić na wstępnym etapie sprawy, iż wnoszący nie zachował ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi wyżej przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w niniejszym przypadku jest postanowienie SKO uchylające postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, wydane w oparciu o przepis art. 149 § 3 K.p.a., i przekazujące sprawę do organu I instancji celem ponownego rozpoznania. Należy wyjaśnić, że czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W tej fazie organ bada w pierwszej kolejności, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie oraz czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 K.p.a. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie stanowi wystarczającą podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bez potrzeby badania innych okoliczności (por. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2019). Co więcej, skoro wznowienie postępowania (art. 145 K.p.a.) jest instytucją szczególną, stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, zatem wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok WSA w Opolu z 24 listopada 2015 r., sygn. II SA/Op 423/15). Postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania opierało się na ustaleniu, że wnioskujący o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. P. J.i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Staszów Nr 103/2017, znak: IPP- II.6730.31.2017.VIII, z dnia 24 lipca 2017 r. otrzymał w dniu 25 lipca 2017 r. Organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu nie nawiązał co prawda do uchybienia w związku z tym terminowi przewidzianemu w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. na złożenie wniosku o wznowienie postępowania (jeden miesiąc od dowiedzenia się przez stronę o decyzji), jednak uprzednio pismem z dnia 2 listopada 2021 r. wzywał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w tym zakresie, a ostatecznie wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. SKO w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że rozstrzygnięcie Burmistrza podlega uchyleniu albowiem ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to jest przedwczesne, nie zostało bowiem poprzedzone wystarczającym odniesieniem się do kwestii dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Kolegium przytoczyło co prawda szereg poglądów wyrażonych w tym zakresie w orzecznictwie, jednak nie odniosło ich konkretnie do dowodów zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz tego jakie ustalenia należy w związku z tym w tym zakresie poczynić. Jak zaś wynika z akt postępowania, decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Staszów Nr 103/2017 z dnia 24 lipca 2017 r. została doręczona P. J. w dniu 25 lipca 2017 r. na adres ul. [...]. Przesyłkę odebrał dorosły domownik – W. J . Na wstępie rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO zawarło stwierdzenie, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania jest niezbędne z uwagi na odmienne adresy osoby, której doręczono decyzję oraz wnoszącej o wznowienie postępowania. Rzeczywiście, wnosząc o wznowienie postępowania w piśmie z dnia 7 października 2021 r. P. J. wskazał adres w S. przy ul. [...]. Kolegium nie odniosło się jednak w omawianym kontekście do znajdujących się na k. 62 i 63 tomu III akt postępowania zaświadczeń o wymeldowaniu wystawionych przez Kierownika Wydziału Spraw Obywatelskich i Społecznych Urzędu Miasta i Gminy Staszów, z których wynika, że P. J. i W. J. zostali wymeldowani z adresu przy ul. [...] w dniu 4 października 2019 r., a od tej daty zostali zameldowani pod adresem [...]. Z dokumentów tych można wnioskować, że mimo odmiennych adresów P. J., któremu doręczono decyzję Burmistrza z 24 lipca 2017 r. i ten który wnioskuje o wznowienie postępowania, to ta sama osoba. Jakkolwiek przesyłka zawierająca ww. decyzję została odebrana przez W. J. jako dorosłego domownika, jednak jeżeli odbierający pismo domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to oznacza to, że podjął się on doręczenia tej przesyłki adresatowi. Pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika jest następstwem aktu woli i stanowi uzewnętrznienie podjęcia woli oddania pisma adresatowi (por. m.in. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 208/09, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 10989/10). Domniemanie doręczenia pisma adresatowi może zostać obalone, ale ciężar dowodowy w tym zakresie spoczywa na adresacie. To adresat musi udowodnić, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (wyrok WSA w Szczecinie z 8 lipca 2015 r., sygn. I SA/Sz 552/15). W niniejszym przypadku to rolą wnioskującego o wznowienie było zgłoszenie w toku postępowania administracyjnego wszelkich możliwych dowodów wskazujących na złożenie wniosku w ustawowym terminie (por. też wyrok WSA w Krakowie z 3 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 207/20). Wykazanie zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. powinno się sprowadzać do przedstawienia takich dowodów, z których będzie niezbicie wynikało w jakim konkretnie dniu rozpoczął bieg termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, a także, że wskazana data nie jest dowolna (wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. I OSK 673/21). Jak zaś wspomniano organ I instancji – w związku z faktem, że we wniosku o wznowienie jednocześnie wskazano, że decyzja z 24 lipca 2017 r. została P. J. doręczona jako stronie postępowania oraz że o decyzji dowiedział się na spotkaniu w dniu 29 września 2021 r. – umożliwił P. J. wyjaśnienie okoliczności związanych z ustaleniem daty kiedy dowiedział się o ww. decyzji, jednak pomimo osobistego odbioru wezwania w dniu 13 listopada 2021 r. wnioskodawca w żaden sposób nie zareagował. Co więcej, wniosek o wznowienie postępowania został podpisany przez cały szereg osób, w związku z czym twierdzenie o fakcie dowiedzenia się o decyzji na spotkaniu w dniu 29 września 2021 r. odnosi się zbiorczo do tych osób. Tymczasem w początkowej części wniosku, podpisanego także przez P. J., zawarto następujące zdanie: "Przedmiotowa decyzja została doręczona inwestorowi, W. i P. J., B. K., W. S. oraz Gminie Staszów co stanowi nieuzasadniony i zawężony krąg stron postępowania". W złożonym zażaleniu P. J. w ogóle nie odniósł się do kwestii doręczenia mu decyzji w lipcu 2017 r. – mimo podniesienia tej kwestii wprost w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Kolegium całkowicie pominęło powyższe okoliczności w swoich rozważaniach w kontekście zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 148 § 1 i 2 K.p.a., co nakazywało uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę SKO rozpozna wniesione zażalenie mając na uwadze powyższe rozważania i wywody prawne Sądu. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą Spółkę (200 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).