II SA/Kr 187/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję nr 618/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2025 r., znak WOB.7721.85.2025.NOGI w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz A.S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. znak: NB.5141.25.2024.JPaw Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: Pr.bud.), a także art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz art.104 k.p.a. nałożył na inwestorów E. i Z. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem dla inwestycji polegająca na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne i urządzeniami budowlanymi tj.: dojście, dojazd, miejsca postojowe, miejsca do gromadzenia odpadów stałych, szczelny zbiornik na wody opadowe na dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z. (kategoria obiektu l) - realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, (decyzji nr 428/18 Starosty Tatrzańskiego z dnia 18 września 2018 r., znak: AB.6740.349.2018.TS zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę) w terminie do dnia 24 listopada 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2024 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] obręb [...] Z. doszło do prac budowlanych, które przyczyniły się do powstania zmian istotnych w zakresie zagospodarowania terenu. Zmieniono rzędne wysokości terenu zwłaszcza od strony zachodniej, wschodniej i północnej budynku. Od strony północnej i zachodniej działki nr ewid [...] wykonano podmurówkę na wysokość ok. 70 cm. Od strony zachodniej działki zostały również ułożone kamienie na zaprawie, zlokalizowane w poprzek działki w kierunku północ-południe. Powyższe stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Tatrzańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 18 września 2018 r., w zakresie zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud.). W związku powyższym postanowieniem z dnia 3 stycznia 2025 r. nr 13/25 wstrzymano roboty budowlane oraz nakazano inwestorom wykonanie zabezpieczeń terenu budowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych z dnia 6 lutego 2003 r. (Dz. U. Nr 47 poz. 401). Organ wyjaśnił, że zgodnie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Pr. bud. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Organ nadzoru budowlanego nie ma tu swobody oceny zasadności takiego obowiązku, ponieważ z samej istoty odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wynika konieczność sporządzenia kolejnego projektu, który odzwierciedlałby faktyczny stan przedsięwzięcia. Celem działania organu jest ustalenie czy inwestycję można doprowadzić do zgodności z prawem, ma zaś temu celowi służyć wykonanie czynności, w tym dostarczenie przez inwestora takiej dokumentacji, która zgodność z prawem wykaże. Organ l instancji ustalił krąg stron niniejszego postępowania zgodnie z art.28 k.p.a. w zw. z art. art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., który co do zasady z zasady obejmuje- obok inwestora - także wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych spornym obiektem a także właścicieli nieruchomości sąsiednich, o ile ich prawa i obowiązki mogą być kształtowane w efekcie objęcia tych gruntów sferą oddziaływania samowoli budowlanej. W dniu 3 lutego 2025 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A. S.. Decyzją z dnia 5 grudnia 2025 r. znak: WOB.7721.85.2025.NOGI138 §1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pr. bud. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nałożył na inwestorów i współwłaścicieli dz. nr [...] obr. [...] w Z. E. K. i Z. K. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 25 maja 2026 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego dotyczącego "budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne i urządzeniami budowlanymi tj.: dojście, dojazd, miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, szczelny zbiornik na wody opadow. na dz. ewid. nr [...] obr. [...] w Z. (kategoria obiektu 1), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji ww. inwestycji, dokonane w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 września 2018 r. nr 424/18 znak: AB.6740.349.2018.TS - oraz w razie potrzeby - uwzględniającego konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia 9 czerwca 2025 r. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. Organ ustalił, że działka ewid. nr [...] obr. [...] w m. Z. była objęta tylko jednym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego znak: AB.6740.349.2018.TS. W dniu 16 lipca 2025 r. przeprowadzono oględziny na terenie dz. nr [...] w Z., podczas których ustalono, że ww. działce doszło do prac budowlanych, które przyczyniły się do zmian istotnych w zakresie zagospodarowania terenu, zmieniono rzędne - wysokości terenu zwłaszcza od strony zachodniej i wschodniej budynku i od strony północnej. Od strony północnej i zachodniej działki nr ewid. [...] obr. [...] wykonano podmurówkę; sposób posadowienia "podmurówki" spoczywa na ławie fundamentowej poniżej poziomu przymarzania ok. 120 cm. Przedmiotowa podmurówka wykonana jest z bloczków systemowych betonowych wypełnionych betonem na miejscu budowy. Podmurówka posiada wykonany daszek z blachy pełniącej funkcję ochronną podmurówki. Z. K. podał, że istniejący murek pełni funkcję podmurówki pod płot, a wody opadowe z budynku odprowadzone są do zaprojektowanego zbiornika usytuowanego na działce, z miejsc utwardzonych woda spływa na tereny zielone. W trakcie oględzin stwierdzono też istotne zmiany w zakresie zagospodarowania terenu tj. zmiany ukształtowania terenu, zmiany powierzchni biologicznie czynnej, miejsc utwardzenia, częściowo z kostki brukowej oraz żwiru. Inwestor wykonał zbiornik na deszczówkę w części północno-zachodniej działki. Cała działka ewid. nr [...] uformowana była ze spadkiem od kierunku południowo-wschodniego do pomocnego zachodu, co potwierdzają rzędne na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 17 września 2018 r. W dacie kontroli nie stwierdzono, że podmurówka stanowi konstrukcję wsporczą. Do protokołu dołączono szkic sytuacyjny, dokumentację fotograficzną, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą oraz skan kart dziennika budowy. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 września 2018 r., zaś postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 3 października 2024 r. W zakresie trybu postępowania naprawczego należy zastosować więc przepisy art. 50-51 Pr. bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji, a więc obowiązujące przed 19 września 2020 r. Natomiast w zakresie oceny istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego należało zastosować przepisy znowelizowane. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze znajdującą się w zatwierdzonym projekcie budowlanym mapą do celów projektowych (karta nr [...]), na której zaktualizowano stan ww. nieruchomości na dzień 13 marca 2018 r., patrząc od strony zachodniej działki ewid. nr [...] przy granicy z działką ewid. nr [...] najniższa warstwica terenu wynosi 830 m n.p.m. oraz wznosi się w kierunku wschodnim, gdzie przy granicy z działką ewid. nr [...] wynosi 837 m n.p.m. Jak z kolei wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, projekt ten nie przewidywał znaczących zmian poziomu terenu objętego pozwoleniem na budowę, a jedynie niwelację terenu w miejscu posadowienia budynku oraz utwardzeń. Projektowaną rzędną posadowienia budynku mieszkalnego określono jako 837,00 m. Porównując z kolei projektowane rzędne terenu z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą z dnia 28 czerwca 2024 r. oraz rysunkiem z dnia 21 sierpnia 2024 r. sporządzonego na kopii zatwierdzonego projektu budowlanego należy dostrzec następujące zmiany: - przy narożniku południowo-wschodnim budynku rzędna terenu zamiast 836.50 m wynosi 836.13 m; - przy narożniku południowo-zachodnim budynku rzędna terenu zamiast 836.40 m wynosi 836.25 m; - przy narożniku północno-wschodnim budynku rzędna terenu zamiast 836.50 m wynosi 836.20 m; - wykonano nieprzewidzianą w projekcie zagospodarowania terenu skarpę w części wschodniej działki ewid. nr [...] tuż przy granicy z działką ewid. nr [...], przy czym/skarpa ta wykonana została również na działce [...], a także skarpę przechodzącą przez centralną część działki ewid. nr [...] od części południowej w kierunku części pomocnej nieruchomości aż do granicy z działką ewid. nr [...]. Organ odwoławczy zauważył również, że inwestor od strony północnej i zachodniej działki nr ewid. [...] obr. [...] wykonał mur z bloczków systemowych betonowych wypełnionych betonem z daszkiem blaszanym pełniącym funkcję ochronną o wysokości wynoszącej od strony nieruchomości sąsiednich (posadowionych niżej w stosunku do działki ewid. nr [...]) od 83 cm do 117 cm oraz wysokości wynoszącej od strony przedmiotowej nieruchomości od 54 cm do 93 cm (k. 84 akt PINB). Niemniej na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu oględzin z dnia 16 lipca 2025 r. nie można dokonywać na podstawie ww. obliczeń wiążących ocen dotyczących różnicy wysokości terenów występujących po obu stronach muru. Jakkolwiek różnica poziomów terenów znajdujących się po obu stronach muru przy samej jego ścianie nie jest znacząca (min. 11 cm, max. 29 cm). Nie można brać pod uwagę tylko i wyłącznie poziomu terenu na działce ewid. nr [...] przy samej ścianie muru, skoro ewidentnie na fotografii nr [...] poziom terenu obsiany trawą znajduje się znacznie wyżej, niż działka ewid. nr [...] i [...]. Dokonując analizy fotografii przedstawiających nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] na portalu Google Street View organ odwoławczy ustalił, iż na fotografii z września 2017 r. poziom terenu działki ewid. nr [...] od strony zachodniej przy granicy z działką ewid. nr [...] jest zbliżony do poziomu terenu działki ewid. nr [...]. Podobnie od strony północno-zachodniej działki przy granicy z działką ewid. nr [...], poziom terenu działek ewid. nr [...] i [...] jest zbliżony (akta MWINB, k: 156). Konfrontując powyższe z fotografią przedstawiającą stan przedmiotowej nieruchomości w październiku 2022 r. (akta MWINB, k: 155), poziom terenu działki ewid. nr [...] na skutek niwelacji gruntu jest wyższy od położonych niżej działek ewid. nr [...] i [...]. W odniesieniu natomiast do pozostałych zmian wykonanych względem zagospodarowania terenu inwestycji, obecnie zwiększono powierzchnię dróg i chodników, zamiast przyłącza do sieci wodociągowej wykonano studnię głębinową, zmieniono przebieg sieci i przyłącza do kanalizacji sanitarnej, zmieniono przebieg i kształt zbiornika dla kanalizacji deszczowej, co zostało wskazane przez projektanta mgr inż. arch. J. K. (akta znak: NB.5120.239.2024.JPaw, k:44). W ocenie organu odwoławczego przedstawione zmiany są odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu. Odrębną kwestią pozostaje natomiast ocena, czy zmiany te mają charakter istotnego odstąpienia w rozumieniu art. 36a ust. 5 Pr. bud. Jednakże w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego powinny ocenić, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami, w tym w szczególności zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze, że niezgodność wykonania obiektu budowlanego polegała m.in. na zmianie rzędnych terenu organ zobowiązany jest ocenić roboty budowlane pod kątem naruszenia dyspozycji § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z póżn. zm.), który zakazuje dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Do wypełnienia hipotezy § 29 ww. rozporządzenia wystarczające jest ustalenie, że dokonana zmiana naturalnego spływu wód opadowych spowodowała skierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Organ wskazał, że pomimo wykonania kanalizacji deszczowej wraz ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe zebrane z rynien w ramach przedmiotowej inwestycji, na skutek realizacji budowy budynku mieszkalnego nie doszło do zmiany kierunku naturalnego spływu wód opadowych, bowiem ówcześnie istniejące ukształtowanie terenu działki ewid. nr [...] położonej wyżej w stosunku do działki ewid. nr [...] powodowało naturalny spływ wód opadowych z działki ewid. nr [...] na działkę ewid. nr [...], niemniej jednak ewidentnie spływ wód opadowych na ww. nieruchomość został zwiększony, co zostało przedstawione w odwołaniu z dnia 10 marca 2025 r. oraz w piśmie skierowanym z dnia 23 września 2025 r. Organ podkreślił, że w obecnym stanie prawnym w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania działki lub terenu mamy do czynienia jedynie w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud), przy czym sfomułowanie "poza działkę" należy odczytywać jako każdy kierunek w przestrzeni poza działką inwestorów (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 395/22). Zdaniem organu odwoławczego, zmiana ukształtowania terenu działki ewid. nr [...] w taki sposób, że obecnie powoduje zalewanie działki ewid. nr [...] sprawia, iż wyżej opisane odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu należy uznać za istotne, z uwagi na zwiększenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji poza działkę, na której został zaprojektowany. Analogicznie, za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu należy uznać wykonanie skarpy w części wschodniej działki ewid. nr [...] tuż przy granicy z działką ewid. nr [...] oraz na działce ewid. nr [...], która nie stanowiła terenu inwestycji. Na stronie 19 zatwierdzonego projektu budowlanego, w oparciu o który realizowana była przedmiotowa inwestycja, w pkt. 2.12 zawarto informacje o obszarze oddziaływania. W ww. zestawieniu nie znalazła się działka nr [...]. Organ odwoławczy podał, że w realiach nin. sprawy organ I instancji prawidłowo zastosował art. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. i nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że sporządzenie projektu budowlanego zamiennego w którym projektant dokona analizy intensywności opadów oraz kierunku spływu wód na terenie inwestycji wobec zrealizowania przedmiotowego budynku z istotnym odstępstwem w zakresie zagospodarowania terenu wymaga odniesienia się do kwestii odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, wykonanych utwardzeń terenu, istniejącej powierzchni biologicznie czynnej, a także zmian w zakresie rzędnych terenu. Organ I instancji prawidłowo też uczynił zobowiązanymi E. K. oraz Z. K., będących inwestorami oraz współwłaścicielami działki ewid. nr [...] obr. 015 w m. Z.. Organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jednocześnie brak jest podstaw do uznania, ażeby stopień naruszenia przepisów Pr. bud. powodował konieczność rozbiórki obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podniósł jednak, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją) zatwierdzeniu podlegają 4 egzemplarze projektu budowlanego. Nadto do zgodnie z art. 27 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, również przy nakładaniu obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego stosujemy z uwagi na art. 27 przepisy dotychczasowe ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji), a więc zakres i forma projektu winny odpowiadać przepisom dotychczasowym. Wskazany w decyzji organu I instancji obowiązek został określony w sposób nieprecyzyjny i z uwagi na wspomnianą nowelizację mógł rodzić po stronie wiązanego niepewność co do nałożonego obowiązku. Organ I instancji równie błędnie pouczył jakim wymogom winien odpowiadać zakres i forma projektu. Z uwagi na ww. okoliczności oraz mając na uwadze, iż termin wyznaczony przez organ I instancji na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego z uwagi na czas prowadzonego postępowania odwoławczego częściowo upłynął organ odwoławczy na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji orzekł o ustaleniu nowego terminu przedłożenia żądanych dokumentów do dnia 25 maja 2026 r. Na powyższą decyzję A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: 1) 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nałożenie obowiązku sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy brak jest podstaw dostosowania w niniejszej sprawie procedury naprawczej. Organ winien był przekazać sprawę do odrębnego postępowania w zakresie muru oporowego albowiem nie jest to podmurówka, a obiekt budowlany - mur oporowy, na którego posadowienie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ winien wydać decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki muru i konieczności przywrócenia gruntu do stanu pierwotnego (w szczególności że na skutek wybudowania muru oporowego doszło do zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią stanowiącą własność skarżącej i do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości należącej do skarżącej i zalewania tej nieruchomości). Zaś co do budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ winien był wszcząć procedurę naprawczą, a nie traktować budynku i muru jako jednej całości, albowiem są to dwa różne obiekty budowlane, które nie są integralnie ze sobą powiązane i każdy z nich spełnia inną funkcję; 2) art. 7, 70, 77 i 80 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak weryfikacji całości materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie można zastosować tzw. procedurę naprawczą, w sytuacji gdy organ winien był przekazać do odrębnego postępowania mur oporowy i poddać mur oporowy odrębnej ocenie i odrębnie orzekać w zakresie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a odrębnie w zakresie muru oporowego; 3) art. 7, 70 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak weryfikacji całości materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że obiekt będący murem oporowym jest podmurówką, w sytuacji gdy inwestorzy - wbrew treści decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 września 2018 r. dokonali zmiany zagospodarowania terenu, wybudowali mur oporowy, zmienili rzędne wysokości terenu, co wpłynęło na zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren nieruchomości skarżące, co doprowadziło do zalewania tej nieruchomości; - art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a także art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw poprzez wdrożenie w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego naprawczego i zobowiązanie inwestorów do sporządzenia i dostarczenia do dnia 25 maja 2026 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy organ winien był: - prowadzić odrębne postępowanie w zakresie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdzie mógłby zastosować ewentualnie procedurę naprawczą, - prowadzić odrębne postępowanie w zakresie muru oporowego i w tym zakresie nakazać rozbiórkę obiektu muru i przywrócenie nieruchomości w zakresie zagospodarowania terenu do stanu pierwotnego, albowiem brak jest możliwości legalizacji muru oporowego, - nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego jako wybudowanego w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa, w szczególności przepisami technicznymi, w tym wbrew treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – mur oporowy został wybudowany poza wydanym pozwoleniem na budowę, stanowi odrębny obiekt budowlany, którego charakter nie pozwala na zakwalifikowanie go jako odstępstw od zrealizowanego projektu, - nie można mówić o odstępstwach nawet istotnych od projektu budowlanego, jeśli wykonano zupełnie nowy obiekt budowlany; nawet jeśli zachodzi koincydencja realizacji robót objętych projektem i murów oporowych w projekcie nieprzewidzianych oraz nawet wówczas, gdy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy nimi, 4) §29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zastosowanie procedury naprawczej, legalizacyjnej również co do muru oporowego w sytuacji gdy: - mur oporowy stanowi odrębny obiekt budowlany, - na skutek posadowienia muru oporowego na dz. [...] doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w kierunku sąsiedniej nieruchomości i zalewania nieruchomości skarżącej, co uzasadnia prowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w zakresie muru oporowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. W tak zakreślonych ramach skarga okazała się uzasadniona. Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja nr 618/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 5 grudnia 2025 r. uchylająca w całości decyzję nr 40/25 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia 20 lutego 2025 r. i orzekającą o nałożeniu na inwestorów i współwłaścicieli działki nr [...] obr. [...] w Z. E. K. i Z. K. obowiązek sporządzenia i dostarczenia w terminie do dnia 25 maja 2026 r.: 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne i urządzeniami budowlanymi tj.: dojście, dojazd, miejsca postojowe, miejsce do gromadzenia odpadów stałych, szczelny zbiornik na wody opadowe, na działce nr [...] obr. [...] w Z. (kategoria obiektu l), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy realizacji ww. inwestycji, dokonane w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 17 września 2018 r. nr 424/18 znak: AB.6740.349.2018.TS - oraz w razie potrzeby - uwzględniającego konieczność wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: P.b.), który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że E. K. i Z. K., zrealizowali roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wskazaną wyżej infrastrukturą na działce nr [...] obr. [...] w Z., z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] Starosty Tatrzańskiego z 17 września 2018 r. Jak wyjaśnił Inspektor Wojewódzki na gruncie ustawy Prawo budowlane wyróżnia się nieistotne i istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 i 5 P.b.). Istotne odstępstwo dopuszczalne jest po uzyskaniu przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a dokonane bez wymaganego pozwolenia skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. oraz uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 P.b.). Inspektor Wojewódzki stwierdził, że PINB prawidłowo rozpoznał przedmiot sprawy oraz co do zasady przyjął prawidłową kwalifikację prawną wykonanych robót, które opisano następująco: "Zmieniono rzędne wysokości terenu zwłaszcza od strony zachodniej, wschodniej i północnej budynku. Od strony północnej i zachodniej działki nr ewid. [...] obr. [...] wykonano podmurówkę na wysokość ok. 70 cm. Od strony zachodniej działki zostały również ułożone kamienie na zaprawie, zlokalizowane w poprzek działki w kierunku północ-południe. Po porównaniu projektu budowlanego (zatwierdzonego) stanowiącego załącznik do decyzji nr 424/18 Starosty Tatrzańskiego z dnia 18.09.2018 r. znak: AB. 6740.349.2018. TS ze stanem faktycznym stwierdzono, że wykonano istotne odstępstwa polegające m.in. na zmianie związanej z zagospodarowaniem terenu w zakresie opisanym powyżej, co stanowi zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego". Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Inspektor Wojewódzki porównał rzędne terenu na działce nr [...], według mapy do celów projektowych znajdującej się w zatwierdzonym projekcie budowlanym (k. 21), na której zaktualizowano stan ww. nieruchomości na dzień 13 marca 2018 r., oraz według geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej z 28 czerwca 2024 r. oraz rysunkiem z 21 sierpnia 2024 r. sporządzonym na kopii zatwierdzonego projektu budowlanego, w wyniku czego stwierdził następujące zmiany: - przy narożniku południowo-wschodnim budynku rzędna terenu zamiast 836.50 m wynosi 836.13 m; - przy narożniku południowo-zachodnim budynku rzędna terenu zamiast 836.40 m wynosi 836.25 m; - przy narożniku północno-wschodnim budynku rzędna terenu zamiast 836.50 m wynosi 836.20 m; - wykonano nieprzewidzianą w projekcie zagospodarowania terenu skarpę w części wschodniej działki nr [...] tuż przy granicy z działką nr [...], przy czym skarpa ta wykonana została również na działce [...], a także skarpę przechodzącą przez centralną część działki nr [...] od części południowej w kierunku części północnej nieruchomości aż do granicy z działką nr [...]. W tym kontekście zauważono również, że "inwestor od strony północnej i zachodniej działki nr ewid. [...] obr. 15 wykonał mur z bloczków systemowych betonowych wypełnionych betonem z daszkiem blaszanym pełniącym funkcję ochronną o wysokości wynoszącej od strony nieruchomości sąsiednich (posadowionych niżej w stosunku do działki ewid. nr [...]) od 83 cm do 117 cm oraz wysokości wynoszącej od strony przedmiotowej nieruchomości od 54 cm do 93 cm (k. 84 akt PINB). Niemniej na podstawie dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu oględzin z dnia 16 lipca 2025 r. organ odwoławczy stwierdza, iż nie można dokonywać na podstawie ww. obliczeń wiążących ocen dotyczących różnicy wysokości terenów występujących po obu stronach muru. Należy bowiem dostrzec, że jakkolwiek różnica poziomów terenów znajdujących się po obu stronach muru przy samej jego ścianie nie jest znacząca (min. 11 cm, max 29 cm), tak w ocenie MWINB nie można brać pod uwagę tylko i wyłącznie poziomu terenu na działce ewid. nr [...] przy samej ścianie muru, skoro ewidentnie na fotografii nr [...] poziom terenu obsiany trawą znajduje się znacznie wyżej, niż działka ewid. nr [...] i [...]. Co równie istotne, tut. organ dokonując analizy fotografii przedstawiających nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] na portalu Google StreetView ustalił, iż na fotografii z września 2017 r. poziom terenu działki ewid. nr [...] od strony zachodniej przy granicy z działką ewid. nr [...] jest zbliżony do poziomu terenu działki ewid. nr [...]. Podobnie od strony północno-zachodniej działki przy granicy z działką ewid. nr [...], poziom terenu działek ewid. nr [...] i [...] jest zbliżony (akta MWINB, k: 156). Konfrontując powyższe z fotografią przedstawiającą stan przedmiotowej nieruchomości w październiku 2022 r. (akta MWINB, k: 155), poziom terenu działki ewid. nr [...] na skutek niwelacji gruntu jest wyższy od położonych niżej działek ewid. nr [...] i [...]." Organ dostrzegł ponadto zmiany polegające na zwiększeniu powierzchni dróg i chodników, wykonaniu studni głębinowej zamiast przyłącza do sieci wodociągowej, zmianie przebiegu sieci i przyłącza do kanalizacji sanitarnej, przebiegu i kształtu zbiornika dla kanalizacji deszczowej, co zostało wskazane przez projektanta mgr inż. arch. J. K. (k. 44). W ocenie organu odwoławczego przedstawione zmiany są odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu. Oceniając powyższe zmiany ze względu na kryteria istotnego odstąpienia w rozumieniu art. 36a ust. 5 P.b. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego powinny ocenić, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami, w tym w szczególności zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W niniejszej sprawie, ze względu na zmianę rzędnych terenu, organ zobowiązany był ocenić roboty budowlane pod kątem naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: r.w.t.), który zakazuje dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Do wypełnienia hipotezy § 29 ww. rozporządzenia wystarczające jest ustalenie, że dokonana zmiana naturalnego spływu wód opadowych spowodowała skierowanie ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Dostrzeżono przy tym, że okoliczność "dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych" obejmuje swoim zakresem nie tylko wpływanie na ogólny kierunek spływu wody, ale również może dotyczyć ingerencji w inne parametry nurtu wody zaburzające dotychczasowy stan hydrologiczny danego obszaru, jak np. wzmożenie spływu wód opadowych (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2024 r., II OSK 2283/22). Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że pomimo wykonania kanalizacji deszczowej wraz ze szczelnym zbiornikiem na wody opadowe zebrane z rynien w ramach przedmiotowej inwestycji, na skutek realizacji budowy budynku mieszkalnego nie doszło do zmiany kierunku naturalnego spływu wód opadowych, bowiem ówcześnie istniejące ukształtowanie terenu działki nr [...] położonej wyżej w stosunku do działki nr [...] powodowało naturalny spływ wód opadowych z działki nr [...] na działkę nr [...], natomiast ewidentnie spływ wód opadowych na ww. nieruchomość został zwiększony, co zostało przedstawione w odwołaniu skarżących z dnia 10 marca 2025 r. oraz w piśmie skierowanym do MWINB z dnia 23 września 2025 r. Oceniając powyższe, Sąd w pełni aprobuje ustalenia i stanowisko organu odwoławczego co do kwalifikacji dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w szczególności co do kwalifikacji jako istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych związanych z niwelacją terenu, które spowodowały zmiany w oddziaływaniu obiektu na działki sąsiednie, w szczególności na działkę nr [...], której właścicielką jest skarżąca A. S.. W tym zakresie prawidłowe było sformułowanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i skierowanie go do inwestorów, a jednocześnie właścicieli działki nr [...]. Natomiast przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest wadliwe rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy kwestii muru znajdującego się na działce nr [...], wokół którego ogniskują się zarzuty skargi. Sąd zauważa, że w istocie kwestia ta nie została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W przytoczonym powyżej fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Inspektor Wojewódzki dokonał częściowej charakterystyki wybudowanego muru oporowego i włączył go do wykonanych z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych. Rzecz jednak w tym, że organ ten powinien dokonać jednoznacznej kwalifikacji prawnej tego obiektu, w szczególności ocenić, czy stanowi on mur oporowy. Takiej kwalifikacji prawnej organ nie dokonał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie obejmuje kwestii muru rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, w którym posłużono się określeniem inwestycji zawartym w decyzji Starosty Tatrzańskiego z 18 września 2018 r. o pozwoleniu na budowę, a która to decyzja nie obejmowała budowy spornego muru. W tym kontekście warto zwrócić uwagę, że odnosząc się do zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki nie ocenił w sposób jednoznaczny ustaleń organu pierwszej instancji, ograniczając się do zreferowania stanowiska Inspektora Powiatowego, który w odniesieniu do muru stwierdził: "W dniu 16 lipca 2025 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obr. [...] w Z. przy ul. T. . Do protokołu wskazano: "Na wyżej wymienionej działce doszło do prac budowlanych, które przyczyniły się do zmian istotnych w zakresie zagospodarowania terenu, zmieniono rzędne wysokości terenu zwłaszcza od strony zachodniej i wschodniej budynku i od strony północnej. Od strony północnej i zachodniej działki nr ewid. [...] obr. [...] wykonano podmurówkę (...) sposób posadowienia "podmurówki" spoczywa na ławie fundamentowej poniżej poziomu przymarzania ok. 120 cm. Przedmiotowa podmurówka wykonana jest z bloczków systemowych betonowych wypełnionych betonem na miejscu budowy. Przedmiotowa podmurówka posiada wykonany daszek z blachy pełniącej funkcję ochronną przedmiotowej podmurówki". P. Z. K. (inwestor) wskazał do protokołu, iż istniejący murek pełni funkcję podmurówki pod płot, a wody opadowe z budynku odprowadzone są do zaprojektowanego zbiornika usytuowanego na działce, z miejsc utwardzonych woda spływa na tereny zielone." W odniesieniu do zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki stwierdził tylko: "W realiach niniejszej sprawy prawidłowe przeprowadzenie postępowania naprawczego wymagało od PINB zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., a więc nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian) - co organ I instancji uczynił skarżona decyzją. W tym miejscu organ odwoławczy zauważa, że sporządzenie projektu budowlanego zamiennego w którym projektant dokona analizy intensywności opadów oraz kierunku spływu wód na terenie inwestycji wobec zrealizowania przedmiotowego budynku z istotnym odstępstwem w zakresie zagospodarowania terenu wymaga odniesienia się do kwestii odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, wykonanych utwardzeń terenu, istniejącej powierzchni biologicznie czynnej, a także zmian w zakresie rzędnych terenu. Obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 202/18)." Dopiero w odpowiedzi na skargę organ stwierdził w odniesieniu do zarzutów zawartych w treści skargi, że "podwyższenie terenu objętego decyzją i wykonanie skarpy oraz muru, który w ocenie organu nie pełni funkcji oporowej, gdyż pełni jedynie funkcję podmurówki pod ogrodzenie - jest funkcjonalnie i projektowo związane z terenem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę. Tak więc organ prawidłowo oceniał te kwestie w zestawieniu z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zmiany dokonane przez inwestora w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę są integralnie związane z całą funkcją zagospodarowania terenu, stanowią zatem istotne odstępstwo od projektu budowlanego, a nie odrębną inwestycję podlegającą legalizacji w odmiennym trybie." Podkreślono przy tym, że "Nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art 51 ust 1 pkt 3 Pb, gwarantuje ochronę prawną zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez sporządzenie i zweryfikowanie przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, tj. projektu budowlanego wraz ze wszystkimi uzgodnieniami, opiniami i zezwoleniami" (NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. II OSK 461/19). Tak więc w tym kontekście objęcie projektem zamiennym m.in. podniesienia terenu i wykonania muru daje gwarancje wspomnianej legalności." Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, warto przywołać stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 5 grudnia 2025 r., III OSK 2877/24, zgodnie z którym w świetle treści art. 54 § 2 p.p.s.a. odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako uzupełnienie podejmowanych przez podmiot zobowiązany czynności. W odpowiedzi na skargę organ powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć wyraz w działaniach podjętych w sprawie zakończonej zaskarżonym aktem. Tym samym nie można uznać odpowiedzi na skargę za skuteczne uzupełnienie brakującej kwalifikacji prawnej muru wybudowanego na działce nr [...]. Niezależnie od tego wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko budzi poważne wątpliwości. W tym miejscu wyjaśnić należy, że konstrukcje oporowe (w tym mury oporowe) zalicza się do budowli - rodzaju obiektów budowlanych niebędących budynkami ani obiektami małej architektury (vide: art. 3 pkt 3 P.b.). W praktyce pojawia się często problem z kwalifikacją określonych obiektów jako murów oporowych, w szczególności z rozróżnieniem tego rodzaju obiektów od ogrodzeń murowanych. Konsekwencje takiego rozróżnienia są doniosłe, bowiem aktualnie budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m nie wymaga pozwolenia na budowę, a wymaga zgłoszenia (vide: art. 29 ust. 1 pkt 21 P.b.), zaś budowa ogrodzenia o wysokości nieprzekraczającej 2,20 nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia (vide: art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b.). Natomiast mur oporowy, nawet jeśli pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta z powyższych zwolnień i musi być traktowany jako budowla wymagająca pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. Utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli mur pełni funkcję ogrodzenia i jednocześnie stanowi także konstrukcję oporową dla mas ziemi, to realizacja tego rodzaju muru wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1513/18). W orzecznictwie wskazuje się również, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2022 r., II OSK 2547/19, z 6 marca 2019 r., II OSK 964/17, z 30 stycznia 2023 r., II OSK 2719/21). Konstrukcje oporowe (w tym mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Co istotne w realiach rozpatrywanej sprawy, kwalifikacja robót budowlanych jako ogrodzenia albo muru oporowego ma znaczenie dla ustalenia trybu postępowania dotyczącego samowolnych robót budowlanych. W przypadku ustalenia, że sporny obiekt budowlany jest murem oporowym, konieczne jest wyłączenie tej kwestii z postępowania naprawczego, jako że mur oporowy nie był przedmiotem decyzji Starosty Tatrzańskiego z 17 września 2018 r. o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji nie może być traktowany jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ogrodzenie zaś może pozostać objęte rozstrzygnięciem sprawy rozstrzyganej w postępowaniu naprawczym. W tej kwestii Sąd obecnie orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku z 14 stycznia 2025 r., II OSK 55/24, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził następująco: "mury oporowe nieprzewidziane w projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego są obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, a zatem ich wybudowanie bez pozwolenia stanowi samowolę budowlaną a nie odstępstwo od projektu, co uzasadniało wszczęcie procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wydanie postanowienia na podstawie ust. 2 i 3 tego artykułu (...). Samowolą budowlaną jest wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Sankcjonowanie tego rodzaju nieprawidłowości następuje w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego regulujące tryb naprawczy znajdują zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym m.in. do sytuacji wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Katalog tych istotnych odstępstw zawiera art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, stosowany w niniejszej sprawie w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w związku z jej przepisem przejściowym art. 28 pkt 1 lit. a. Służy on zasadniczo identyfikacji robót, które wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w toku procesu inwestycyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie stanowi wskazówkę interpretacyjną przy kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonanych bez prawem wymaganej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W obu jednak przypadkach z powyższego przepisu wynika, że skoro dotyczy on odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Odmienne wykładanie tych przepisów stanowiłoby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, skoro postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę, to zakres zmian nie może prowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu. O ile zbyt daleko idące i pozbawione normatywnego uzasadnienia jest spotykane niekiedy w orzecznictwie stanowisko, że istotne odstępstwa mogą dotyczyć wyłącznie przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego odstępstwa dotyczą, to jednocześnie nie uzasadnia to stanowiska kwalifikującego jako istotne odstępstwo powstania zupełnie nowego obiektu budowlanego." NSA stwierdził ponadto, że "mury oporowe są obiektem budowlanym, który art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego kwalifikuje jako budowlę wyraźnie wymieniając w nim konstrukcje oporowe. Tego rodzaju konstrukcje oporowe wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Bez względu zatem na to, czy konstrukcja oporowa realizowana jest w powiązaniu z budynkiem, któremu zapewniać ma możliwości użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, w tym samym czasie bądź wcześniej lub później, czy też jako zupełnie odrębny obiekt, musi być objęta pozwoleniem na budowę łącznie z innym obiektem bądź odrębnym pozwoleniem. Brak pozwolenia na budowę w każdej z tych sytuacji powoduje samowolę budowlaną podlegającą działaniom legalizacyjnym określonym w art. 48 Prawa budowlanego. Niezależnie zatem od tego, czy konstrukcja oporowa łączy się funkcjonalnie z innym budynkiem czy stanowi obiekt odrębny i samodzielny nadal pozostaje budowlą podlegającą wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę." W niniejszej sprawie trzeba więc zaakcentować, że wybudowanie muru oporowego nie może stanowić istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, skoro wykonano zupełnie nowy obiekt budowlany, który ze względu na swoje cechy podlega reglamentacji Prawa budowlanego, nawet jeśli zachodzi koincydencja realizacji robót objętych projektem i muru oporowego (nieprzewidzianego w projekcie) oraz nawet, gdy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy nimi. Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym właściwym rozwiązaniem problemu jest nałożenie na inwestorów i właścicieli obowiązku przedłożenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., co ma gwarantować ochronę prawną inwestora i osób trzecich. W niniejszej sprawie na pierwszym planie powinno być doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych robót, a temu służy rzetelna kwalifikacja wykonanych robót. Projekt zamienny może dotyczyć tylko obiektów budowlanych przewidzianych w projekcie. Nie jest to natomiast sposób legalizacji obiektów budowlanych zrealizowanych bez pozwolenia na budowę tylko dlatego, że zostały zrealizowane niejako przy okazji robót budowlanych objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Objęcie procedurą naprawczą tego rodzaju robót budowlanych nie byłoby przejawem gwarancji ochrony dla inwestorów i osób trzecich, lecz stanowiłoby obejście przepisów legalizacyjnych. W tych okolicznościach sprawy uzasadniony okazał się więc zarzut naruszenia przez organ odwoławczy norm wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokonania kwalifikacji prawnej wybudowanego na działce nr [...] muru, w szczególności oceny, czy stanowi on mur oporowy czy wyłącznie ogrodzenie, a dalej – poprzez brak wnikliwej analizy, czy budowa takiego obiektu budowlanego może być objęta postępowaniem naprawczym i decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., czy jednak wymaga wszczęcia i prowadzenia osobnego postępowania w trybie art. 48 ust. 1 P.b. i nast. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy dokona rzetelnej i całościowej oceny materiału dowodowego po kątem ustalenia właściwej kwalifikacji spornego muru, opierając się nie tylko na twierdzeniu inwestora, który określił obiekt jako "podmurówkę" pod ogrodzenie. Określenie to nie charakteryzuje właściwie istniejącego obiektu i jego funkcji. Jak to opisano w zaskarżonej decyzji, istniejący mur wybudowany z systemowych bloczków betonowych wypełnionych betonem, zwieńczony został daszkiem. Brak jest jakichkolwiek elementów wskazujących na to, że obiekt będzie służył tylko jako fundament ogrodzenia, w szczególności nie naprowadza na taki wniosek wysokość muru - od strony nieruchomości sąsiednich od 83 cm do 117 cm, a od strony działki nr [...] – od 54 cm do 93 cm. Wysokość ta już obecnie zbliżona jest do wysokości ogrodzenia na działkach sąsiednich. Zwieńczeniem daszkiem wskazuje na zakończony obiekt. Zauważyć też trzeba, że wprawdzie przekrój poprzeczny muru (k. 94) nie przedstawia sposobu zakotwiczenia muru w gruncie, jednak już z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że może on wytrzymać napór ziemi i kamienia. Zgromadzone w sprawie zdjęcia (zob. szczególnie: k. 119, 136, 152, 155) obrazują, że od strony działki nr [...] mur stanowi oparcie dla ziemi i dużych kamieni. Co równie istotne, protokół oględzin przeprowadzonych 16 lipca 2025 r. wraz z dołączonymi do niego materiałami (przekroje murku – k. 84, dokumentacja fotograficzna – k. 80-83, geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych – k. 79) obrazuje znaczącą różnicę poziomu między terenem działki nr [...] a terenem działek sąsiednich, zwłaszcza działki nr [...], które oddziela od siebie sporny mur. Taką różnicę oraz wodę przelewającą się przez mur obrazują również zdjęcia i nagrania przedstawione przez skarżącą. Wszystko powyższe wskazuje, że sporny mur nie pełni tylko funkcji ogrodzenia, a nawet na to, że funkcja ogrodzenia jest tu drugorzędna. Na taką konkluzję naprowadza również przywołana wcześniej wypowiedź organu odwoławczego opisująca sporny mur (s. 6 decyzji organu odwoławczego), która jednak nie została zwieńczona jednoznaczną konkluzją co do charakteru wykonanych robót. Tym samym skuteczne okazały się zarzuty skargi zbieżne z przedstawionymi rozważaniami. Jako znacząco przedwczesne należało uznać zarzuty i wnioski nawiązujące do żądania nakazania rozbiórki spornego muru. Jak wskazano powyżej, rolą organu odwoławczego w tej sprawie jest w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji spornego muru. Jeśli organ oceni i wykaże, że jest to mur oporowy, co jest prawdopodobne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, powinien wydać decyzję, w której jednoznacznie sprecyzuje zakres obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, wyłączając z niego kwestię muru. Rozważyć należy w tej sytuacji umorzenie postępowania naprawczego w części na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Gdyby jednak organ ocenił i wykazał, że w aktualnym stanie rzeczy zrealizowane roboty budowlane nie obejmują muru oporowego, również zasadne byłoby sprecyzowanie rozstrzygnięcia poprzez wyliczenie robót budowlanych objętych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W obu przypadkach uzasadnienie powinno kompleksowo i rzetelnie przedstawić stan faktyczny i prawny sprawy, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w niniejszym wyroku. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w opisanym zakresie jest możliwe w ramach postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami art. 136 k.p.a. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: uiszczony wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł), uiszczona opłata skarbowa (17 zł).