II SA/Łd 84/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 25 listopada 2021 r. nr SKO 4118.228.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Brójce z dnia 28 września 2021 r., nr SR.545.817.2021. dc

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r., nr SKO 4118.228.2021 - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako: "K.p.a." - po rozpatrzeniu zażalenia K.K., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Brójce z dnia 28 września 2021 r., nr SR.545.817.2021 o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych, Wójt Gminy Brójce postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. na podstawie art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 2, art. 18 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.), dalej jako: "u.p.p.w.d.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego od dnia 1 czerwca 2021 r. na wniosek złożony przez K. K. w dniu 13 września 2021 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie K.K. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę P.K. od dnia 1 czerwca 2021 r. Jak wskazała autorka zażalenia, wraz z wnioskiem w dniu 13 września 2021 r. złożyła podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na podstawie art.15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "ustawa COVID-19". Zdaniem strony, art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie stanowi o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu, ustawodawca nie odsyła do art.58 §1 K.p.a., więc nie ma sposobu, by weryfikować wniosek strony i oznacza to, zdaniem wnioskodawczyni, że w każdym przypadku organ administracji zobowiązany jest taki termin przywrócić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się wprost do instytucji przywrócenia terminu, który od dawna istnieje w art. 58 K.p.a. Przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 nie zastępuje, ale uzupełnia regulację art. 58 K.p.a. Obie regulacje dotyczą terminów o charakterze procesowym, ale art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się również do terminów o charakterze materialnoprawnym, z tym że w ust. 1 zawiera zamknięty katalog terminów, w stosunku do których może być zastosowany. Jak wskazało Kolegium, w dniu 9 września 2021 r. K. K. złożyła na urzędowym druku wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Świadczenie zostało stronie przyznane od miesiąca złożenia wniosku, czyli od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 maja 2022 r. Kolegium zaakcentowało, iż ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w istocie nie ustala terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia. Świadczenie przysługuje w okresie zasiłkowym. Strona może złożyć wniosek o jego przyznanie w każdym czasie trwania tego okresu zasiłkowego, ale świadczenie przyznane zostanie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Zdaniem Kolegium, termin nie jest określony, dlatego w sprawie nie można uznać w ogóle, że mogło dojść do jego uchybienia. Ponadto, nie można przywrócić terminu, który nie jest określony. Strona miała prawo złożyć wniosek w czerwcu 2021 r., ale nie musiała tego uczynić. Jeśli strona złoży wniosek w czerwcu, uzyska kontynuację świadczenia, ale jeśli złoży we wrześniu 2021 r. świadczenie, jak w sprawie, zostanie jej przyznane od września 2021 r. Złożenie wniosku w konkretnej dacie (np. w dniu 9 września 2021 r.), pozbawia możliwości skutecznego domagania się innego niż wskazanego przez ustawodawcę, liczenia okresu początkowego, od którego strona mogła nabyć prawo do świadczenia. Dodatkowo Kolegium wskazało, iż strona została drogą e-mail poinformowana przez organ I instancji o tym, iż aby zachować ciągłość wypłaty świadczenia wychowawczego winna złożyć wniosek do dnia 30 czerwca 2021 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze K.K. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości argumentując, iż kwestionowane rozstrzygnięcie pozbawia ją prawa ubiegania się o możliwość przyznania świadczenia wychowawczego na córkę P. K. w okresie od 1 czerwca 2021 r., poprzez brak możliwości zastosowania art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Wniosek złożony został do organu I instancji w dniu 13 września 2021 r. wraz z podaniem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku na podstawie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Organ uznał, że termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest terminem nieprzywracalnym, ale – zdaniem strony – organ nie uwzględnił brzmienia nowego przepisu. Przepis art. 15zzzzzs2 ustawy COVID-19 uzupełnia art. 58 K.p.a. O ile obie regulacje dotyczą terminów o charakterze procesowym, o tyle art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się również do terminów o charakterze materialnoprawnym. Zawiera on zamknięty katalog terminów, w stosunku do których może być zastosowany. W trybie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, mogą zostać przywrócone enumeratywnie wymienione terminy, a - zdaniem skarżącej - mieści się w tym katalogu również przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Przepis art. 15zzzzfzn2 ustawy COVID-19, nie mówi również o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu. Ustawodawca nie odsyła w nowej regulacji do art. 58 § 1 K.p.a., zatem nie ma sposobu, by weryfikować wniosek strony, co oznacza, że w każdym przypadku zobowiązany jest taki termin przywrócić. Z tego powodu autorka skargi wniosła o uchylenie kontestowanego postanowienia zarzucając, że żaden z organów nie wziął pod uwagę podania o przywrócenie terminu odmawiając wszczęcia postępowania i uznając, że świadczenie jest już przyznane od września 2021 r., pozbawiając skarżącą takiej możliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej. Podstawę prawną kontrolowanych postanowień stanowił art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazane w tym przepisie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w K.p.a. Należy jednak przyjmować, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA"). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć więc miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, CBOSA). W ocenianej sprawie SKO utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdziło, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.), cytowana dalej w skrócie jako "u.p.p.w.d.". regulująca kwestię przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w istocie nie określa terminu na złożenie wniosku o przyznanie świadczenia wskazując w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d., że świadczenie przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego, o którym mowa w ust. 1. Zdaniem Kolegium, złożenie wniosku w konkretnej dacie pozbawia możliwości skutecznego domagania się innego niż określone przez ustawodawcę, liczenia początkowego terminu do uzyskania świadczenia. W konsekwencji – zdaniem Kolegium – wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest niedopuszczalny, stąd Kolegium za prawidłowe uznało wydane na podstawie art. 61a K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przedstawionym stanowiskiem skład orzekający w sprawie niniejszej się nie zgadza. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej (art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d.). W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że powołany wyżej termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego jest terminem prawa materialnego, a co do zasady terminy materialnoprawne nie podlegają przywróceniu (por. przykładowo wyroki WSA w: Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II SA/Go 31/22; w Lublinie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Lu 181/21; w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. IV SA/Po 1104/19; w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. II SA/Sz 746/19; w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 737/19, CBOSA). Wyjątkiem jest jednak sytuacja, gdy przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych. Wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia skarżąca wniosła w czasie trwania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stosownie natomiast do art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy COVID-19). Wskazany wyżej przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 to szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami prawa administracyjnego w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Umożliwia bowiem stronom przywrócenie terminów materialnoprawnych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II SA/Go 31/22 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2021 r., sygn. I SA/Wa 918/21, wydany na tle tożsamej regulacji zawartej w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, CBOSA). Ustawodawca zdecydował się dać stronom dodatkową szansę na dokonanie czynności kształtujących ich prawa i obowiązki na wypadek uchybienia terminu w trakcie panującej pandemii w związku z COVID-19. Oznacza to, że w sytuacji, kiedy strona na podstawie w.w. przepisów złoży wniosek o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, obowiązkiem organu jest jego rozpatrzenie. Co prawda z powołanych wyżej przepisów art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 K.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy K.p.a. Stosownie zatem do art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Tymczasem w sprawie, pomimo obowiązywania art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 zarówno w dacie składania przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, jak i w dacie orzekania przez organy administracji, organy odmówiły wszczęcia postępowania. Obowiązkiem organów obu instancji było natomiast merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu w oparciu o reguły wynikające z art. 58 § 1 K.p.a. Brak zastosowania normy wynikającej z art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19, w ocenie Sądu, oznacza, że organy naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 14.01.2022 r., II SA/Łd 862/21, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą obowiązane uwzględnić zawartą powyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności, rozpoznają wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego i mając na uwadze treść art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 ocenią, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 58 § 1 K.p.a. dc