II SA/Lu 160/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na rzecz O. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.), [...] S.A. z siedzibą w L. odmówiła udostępnienia O. M. informacji publicznej w postaci dokumentacji technicznej powykonawczej, w szczególności protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji, posadowionych na działce nr [...] oraz na pograniczu działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości C.. Spółka uznała, że nie ma podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na okoliczność, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, wyłączoną od obowiązku udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Podniosła, że w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1010 ze zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności, co dotyczy żądanych informacji w sprawie w zakresie innym niż decyzje administracyjne. Zdaniem spółki, informacje, których żąda O. M., stanowią tajemnicę spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego. W ocenie spółki, wnioskowana informacja zawiera dane techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa [...] S.A., albowiem określa w szczegółowy sposób m.in. dane techniczne dotyczące urządzeń elektroenergetycznych, zastosowane w związku z ich posadowieniem (modernizacją), technologie, a także przebieg linii wchodzących w skład przedsiębiorstwa spółki, a jednocześnie stanowiących element sieci dystrybucyjnej (por. art. 3 pkt 11 i 11b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne; Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.), w oparciu o którą [...] S.A. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. Spółka jest tzw. operatorem systemu dystrybucyjnego, tj. przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączenia z innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 Prawa energetycznego). Zdaniem spółki, wiedza osób trzecich o szczegółowych danych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych (w tym o danych technicznych, zastosowanych technologiach, o jej przebiegu i organizacji sieci spółki), w szczególności w kontekście potencjalnych działań, mających na celu zakłócenie pracy systemu dystrybucyjnego, może niekorzystnie wpłynąć nie tylko na interes spółki, ale również na bezpieczeństwo sieci, a co za tym idzie, może stanowić zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania krajowego systemu elektroenergetycznego. Spółka wskazała, że ma mocy zarządzenia nr [...] Prezesa Zarządu [...] S.A. z 15 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa [...], w stosunku do żądanych przez O. M. dokumentów i informacji, podjęła określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. Wypełnia to znamiona zamanifestowania woli utajnienia tych informacji przez spółkę. Spółka dodała, że żądane dokumenty są przechowywane w archiwach spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników. Żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę. Nadto, jak wyjaśniła spółka, materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, za pomocą której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Spółka podniosła, że okoliczność, że jest objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, potwierdza słuszność ochrony jej tajemnicy. Skargę na powyższą decyzję wniosła O. M., zarzucając: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy; 2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji, gdy ta okoliczność nie została przez spółkę dostatecznie wyjaśniona, ani należycie umotywowana; 3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że informacja dotycząca protokołu odbioru i przekazania do eksploatacji urządzeń jest tajemnicą przedsiębiorstwa, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia informacji publicznej, podczas, gdy żądane przez skarżącą dokumenty dotyczące posadowienia i oddania do eksploatacji przez przedsiębiorstwo energetyczne urządzeń sieci energetycznej są informacją publiczną i nie mają wpływu na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie nie wpłynie na sytuację przedsiębiorcy na rynku; 4) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na okoliczność, że [...] S.A. objęta jest treścią rozporządzenia Rady Ministrów z 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo - obronnym, podczas, gdy żądane informacje pozostają bez znaczenia dla gospodarki i obronności kraju; 5) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi przesłanka ograniczenia prawa skarżącej do uzyskania informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas, gdy informacja, o którą wniosła skarżąca, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa i nie ma charakteru poufnego, a ponadto nie ma wartości gospodarczej i służy ustaleniu, kiedy i na jakiej podstawie prawnej [...] S.A. posadowiło słupy energetyczne na wskazanych nieruchomościach. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie [...] S.A. z siedzibą w L. do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z 17 grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od [...] S.A. z siedzibą w L. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem spółki, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Podniosła, że na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do danego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie, albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Jednakże samo zastrzeżenie nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej, czy organizacyjnej. Nie jest wystarczające powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tymczasem [...] S.A. nie dowiodła, by informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Zdaniem skarżącej, nie sposób uznać, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi dokumentacja pozwalająca na weryfikację legalności działań inwestora. Dane, o udostepnienie których wnosi skarżąca, nie mają wartości o znaczeniu gospodarczym czy technologicznym. Co do zasady dokumentacja związana z procesem inwestycyjnym jest informacją publiczną, a dane wrażliwe zawarte w tych dokumentach podlegają anonimizacji. Z wniosku skarżącej nie sposób wywieść, że żąda ona udzielenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W szczególności nie jest uprawnione uznanie za tajemnicę dokumentów zawierających informacje dotyczące odbioru urządzeń i ich podłączenia do sieci - takie dane nie mają znaczenia gospodarczego i technologicznego dla [...] S.A., a w sytuacji obawy, że mogą naruszyć cudze dobra, gdyż zawierają dane wrażliwe, podlegają anonimizacji. W odpowiedzi na skargę [...] S.A w Lublinie wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Bezsporne jest, że [...] S.A. z siedzibą w L. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne. W orzecznictwie panuje zgoda w kwestii zaliczenia do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne również przedsiębiorstw energetycznych wykonujących zadania publiczne wskazane w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (m. in. wyroki NSA: z 17 stycznia 2014 r., I OSK 1989/13, z 26 września 2013 r. I OSK 831/13, z 15 października 2013 r., I OSK 830/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem spółka [...], jako przedsiębiorca energetyczny, jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanych przez siebie zadań publicznych. Z kolei informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Niewątpliwie prawo do dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust.1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Rozwinięcie tej regulacji stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2, według którego prawo to ograniczone jest ze względu na prywatność osoby fizycznej lub ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Wbrew stanowisku spółki, w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek ograniczenia dostępu do żądanej przez skarżącą informacji publicznej. Definicja tajemnicy przedsiębiorcy stanowi pochodną pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Chodzi więc o takie informacje należące do przedsiębiorcy, których przekazanie, ujawnienie, wykorzystanie lub nabycie od osoby nieupoważnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Samo zastrzeżenie nie jest jednak wystraczające, jeżeli informacja nie spełnia kryterium waloru wartości gospodarczej, technologicznej, czy organizacyjnej, na co wskazał NSA m.in. w wyroku z 10 stycznia 2014 r. (I OSK 2143/13). Jakkolwiek bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na tę tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od jego woli. Nie wystarczy, aby żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i była - z woli przedsiębiorcy - objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych. Czym innym są działania podjęte w celu objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy, czym innym zaś zagadnienie, czy działania te są wystarczające dla uznania, że dane te rzeczywiście taką tajemnicę stanowią (wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 700/16, CBOSA). Nie jest zatem wystarczające odniesienie się przez spółkę w decyzji do zarządzenia nr 26/15 Prezesa Zarządu [...] S.A. z 15 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy [...]. Decyzje stanowiące podstawę do budowy, przebudowy lub remontu obiektów należących do infrastruktury elektroenergetycznej, co do zasady nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1482/13). Objęcie żądanych przez skarżącą dokumentów ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy wymaga zatem skonkretyzowania każdego dokumentu i wykazania, że dotyczą go przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tego powodu organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. W uzasadnieniu decyzji odmownej należy zatem określić, z jakich powodów żądanych informacji publicznych nie można ujawnić. Dodatkowo uzasadnienie odmowy powinno umożliwiać weryfikację stanowiska, że dany interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. Innymi słowy, przesłanki przemawiające za nieudostępnieniem informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia określonych dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorcy musi być przy tym uzasadniona poprzez wykazanie, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13, CBOSA). Spółka nie wypełniła wyżej wskazanych standardów odmowy udostępnienia informacji publicznej, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Sąd nie mógł uwzględnić zawartego w skardze żądania zobowiązania [...] S.A. z siedzibą w L. do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z 17 grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, ponieważ takiego rozstrzygnięcia powołana wyżej ustawa nie przewiduje w przypadku kontroli decyzji administracyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Obejmują one wpis od skargi w kwocie [...]zł, [...] zł z tytułu zastępstwa procesowego radcy prawnego oraz [...] zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.