II SA/Ol 364/21

Dnia 7 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2021 roku sprawy ze skargi K. i M. G. na decyzję o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r., nr "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") z "[...]" r., nakazującą M. i K. G. (dalej; "skarżący") rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 12,90 m x 7,0 m i w wysokości od 4,80 m do 7,10 m, położonego na dz. nr "[...]" w m. W., gm. L. W uzasadnieniu WINB wskazał, że postanowieniem z "[...]" r. uchylił postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności zrealizowanej budowy budynku letniskowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, opiniami, opracowaniami branżowymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne PINB wyjaśnił, że lokalizacja przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest możliwości doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Dlatego nakazano rozbiórkę obiektu. W odwołaniu skarżący domagali się zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień 19 września 2020 r. WINB wskazał, że w sprawie bezsporny pozostaje fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany samowolnie, bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, z przepisów odrębnych nie wynika, aby mogła zostać wdrożona i przeprowadzona procedura legalizacyjna przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. Z pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że przedmiotowe działki nr "[...]" i nr "[...]" zlokalizowane są w granicach rezerwatu przyrody "[...]", ustanowionym Zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 05.01.1970 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody ("[...]"), na Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]", na terenie którego obowiązują przepisy uchwały nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (Dz. Urz. "[...]") oraz na Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków "[...]", dla którego obowiązuje plan zadań ochronnych ustanowiony Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 "[...]" oraz Obszarze Mającym Znaczenie dla Wspólnoty Rzeka "[...]", dla którego obowiązuje plan zadań ochronnych ustanowiony Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Rzeka "[...]". Na wskazanym obszarze obowiązuje zakaz powstawania nowej zabudowy. Organ ochrony środowiska nie wydał zezwoleń na odstępstwa od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody na wskazanym terenie. Przedmiotowy budynek został wybudowany w rezerwacie przyrody, na obszarze ścisłej ochrony oraz na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidział możliwości zabudowy nieruchomości gruntowej. Ponadto uchwała nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" r. (ogłoszona w Dz. U. Woj. Nr "[...]") wskazuje, że w planie zagospodarowania przestrzennego wsi W. przedmiotowe działki oznaczone są jako ZN - teren istniejącej zieleni częściowo użytkowane rolniczo, położony w strefie ochrony środowiska przyrodniczego jeziora. Dodatkowo ww. zapis doprecyzowuje uchwała nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" w § 5 pkt 8 lit. a), zgodnie z którym na obszarze wprowadza się zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 50,5 m od linii brzegowej jeziora. W związku z powyższym nie ma możliwości zalegalizowania budynku położonego na ww. obszarze. Podkreślono, że wymienione działki położone są w strefie ścisłej ochrony środowiska, z licznymi zakazami i obostrzeniami wskazanymi w przepisach prawa miejscowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, WINB wskazał, że art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Wobec czego nie ma możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepisy obowiązujące od dnia 19.09.2020 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 7, art. 7b, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ograniczeń w zabudowie obowiązujących na przedmiotowym terenie, w szczególności całkowite pominięcie i nieuwzględnienie przez organ II instancji zgłaszanego w toku postępowania dowodu w postaci przedłożonej w dniu 10 lutego 2021 r. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących na terenach rezerwatów ze względu na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy wynik tego postępowania oznacza, że do budynku nie mają zastosowania ograniczenia zabudowy, na których WINB oparł zaskarżoną decyzję; 2. art. 2 pkt 1 i 8 zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia "[...]" r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wybudowany 50 metrów od linii brzegowej domek letniskowy znajduje się w strefie ochronnej, podczas gdy zgodnie z brzmieniem tego przepisu strefa ochronna na nieruchomościach prywatnych wynosi 10 metrów od linii brzegowej; 3. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji, polegające w szczególności na braku przedstawienia należytego uzasadnienia dla nieuwzględnienia zarzutu odwołania skarżących dotyczącego naruszenia przez PINB prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2020 r. poz.1333), co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 4. art. 25 ustawy o zmianie ustawy -prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że wydanie przez WINB postanowienia z dnia "[...]" r. uchylającego postanowienie PINB z "[...]" r. nie stanowiło zakończenia sprawy w rozumieniu tego przepisu (sprawy w postaci wszczętego przez PINB postępowania legalizacyjnego), co skutkowało błędnym zastosowaniem przez PINB w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą, a w konsekwencji uniemożliwieniem skarżącym złożenia wniosku o legalizację obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego (w aktualnym brzmieniu);, 5. art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego (w aktualnym brzmieniu) poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uniemożliwieniem stronie złożenia wniosku o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego budynku po wydaniu przez WINB postanowienia z dnia "[...]" r., uchylającego postanowienie PINB z "[...]" r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z 19 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że uchwałą z 26 marca 2021 r. Gmina przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotychczasowe oznaczenie nieruchomości, jako ZN – teren istniejącej zieleni częściowo użytkowany rolniczo, położony w strefie ochrony środowiska przyrodniczego jeziora, ulegnie zmianie, przez co postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przestaną być przeszkodą w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r. poz. 137) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Istota sprawy dotyczy możliwości legalizacji budowy budynku letniskowego, będącego w budowie, realizowanego bez pozwolenia na budowę. Skarżący domagają się w tym względzie stosowania przepisów w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r. Wyjaśnić w związku z tym należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją z dnia 13 lutego 2020 r. zmieniającą ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), jak i obecnie, legalizacja samowoli budowlanej ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, podstawowym warunkiem dopuszczalności legalizacji obiektu budowlanego była i jest nadal jego zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nowela nie zmieniła warunków legalizacji, a jedynie tryb procedowania. W aktualnym stanie prawnym legalizacja prowadzona jest wyłącznie na wniosek inwestora. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 3 oraz , art. 48b ustawy Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego ma obowiązek postanowieniem wstrzymać budowę, pouczyć o możliwości złożenia wniosku o legalizację i wniesienia opłaty legalizacyjnej. Możliwość złożenia wniosku jest ograniczona w czasie. Po złożeniu takiego wniosku organ wzywa inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów, następnie sprawdza ich kompletność oraz weryfikuje zgodność budowy z przepisami, ewentualnie wzywa do usunięcia nieprawidłowości. Postępowanie kończy się wydaniem decyzji o legalizacji albo nakazem rozbiórki (art. 49 ust. 4 i art. 49e Prawa budowlanego). Natomiast przed nowelą, tj. do 19 września 2020 r. obowiązywała zasada, stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu, że organ nadzoru budowlanego podejmował z urzędu działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej, ale tylko, jeżeli nie miał pewności, czy budowa jest sprzeczna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ na podstawie posiadanych informacji mógł ustalić ponad wszelką wątpliwość, że budowa narusza przepisy powszechnie obowiązujące na terenie objętym inwestycją i nie można jej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to mógł nakazać rozbiórkę obiektu bez żądania od inwestora dokumentów, których uzyskanie jest czasochłonne i wymaga nakładów finansowych. W ocenie Sądu, tak jak w poprzednim stanie prawnym, tak i w aktualnym za bezcelowe należy uznać wzywanie inwestora do przedłożenia dokumentów służących ustaleniu zgodności budowy z przepisami prawa, jeżeli z posiadanych przez organ dokumentów wynika jasno, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowo organ II instancji wyjaśnił skarżącym, że na mocy przepisu przejściowego z art. 25 cytowanej ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 13 lipca 2020 r., a więc przed wejściem w życie cytowanej noweli i w związku z tym mają zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed noweli. Wbrew przekonaniu skarżących, uchylenie przez organ II instancji postanowienia wstrzymującego budowę i nakładającego na inwestorów obowiązki zmierzające do ustalenia zgodności budowy z przepisami prawa, nie kończyło postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Postanowienia, według ogólnej zasady wynikającej z art. 123 § 1 i 2 k.p.a., nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii dotyczących toku postępowania. O zakończeniu postępowania administracyjnego można mówić dopiero, gdy zostanie wydana ostateczna i prawomocna decyzja administracyjna (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). Oceniając zgodność spornej inwestycji z przepisami prawa, Sąd ustalił, że wybudowany samowolnie dom rekreacji indywidualnej, zlokalizowany w odległości 50,5 m od brzegu jeziora "[...]", znajduje się poza granicami rezerwatu przyrody "[...]", który w przypadku gruntów stanowiących własność prywatną obejmuje pas gruntu o szerokości 10 m od brzegu jeziora. Potwierdza to decyzja RDOŚ z "[...]" r. Niemniej jednak bezspornym jest w sprawie, że teren inwestycji nie został przeznaczony pod zabudowę w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Są to tereny ZN – teren istniejącej zieleni częściowo użytkowany rolniczo, położony w strefie ochrony środowiska przyrodniczego jeziora. Wszczęta procedura zmiany planu miejscowego nie może przynieść skarżącym oczekiwanego rezultatu, gdyż na tym terenie obowiązują zakazy i obostrzenia ustanowione innym aktem prawa miejscowego, a mianowicie cytowaną w zaskarżonej decyzji uchwałą Sejmiku Województwa nr "[...]" z dnia "[...]" r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". Podkreślić należy, że uchwała ta również stanowi akt prawa miejscowego, zawierający normy powszechnie obowiązujące na terenie nim wyznaczonym, w tym dotyczy działek skarżących. Uchwała ta wprowadziła w § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a) bezwzględny zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przepis ten ma charakter wiążący co do sposobu zagospodarowania działek skarżących znajdujących się właśnie w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora. W sprawie nie budzi wątpliwości, że lokalizacja wybudowanego samowolnie domu letniskowego, który nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, narusza omawiany zakaz, gdyż znajduje się on w odległości 50,5 m od brzegu jeziora. Ponadto w sprawie nie mają zastosowania wyłączenia określone w § 5 ust. 7 pkt 1-10 uchwały Sejmiku Województwa, gdyż analizowany teren nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi lub miasta, nie stanowi siedliska rolniczego i nie był nigdy przeznaczony pod zabudowę. Z tego powodu nie jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że uchwała Sejmiku Województwa została wydana na podstawie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 2 tej ustawy, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a) ustawy o ochronie przyrody, na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Omówiony zakaz ma zatem umocowanie w ustawie i służy ochronie środowiska, odpowiada tym samym wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ustalenia obowiązującego aktu prawa miejscowego są w szczególności wiążące dla organu nadzoru budowlanego, do którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 35 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane warunkiem udzielenia zgody na realizację budowy obiektu budowlanego jest w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Konsekwentnie, stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, jak również w myśl art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w aktualnym brzmieniu, legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę jest dopuszczalna tylko, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Reasumując, tylko jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, iż budowa jest zgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organy wykazały jednak, że zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]". W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było orzeczenie nakazu rozbiórki, gdyż nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.