II SA/Rz 227/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargę oddala -

W dniu [...] marca 2019 r. A. zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinka sieci niskiego napięcia na działkach nr 1529, 1536/1, 1544/2 i 1544/3 w [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił lokalizację wnioskowanej inwestycji, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, przed wydaniem decyzji pozytywnej dla inwestora konieczne jest ustalenie, czy inwestycja objęta wnioskiem stanowi w ogóle realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", a ponadto jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej, w szczególności w zakresie zasilania odbiorców w energie elektryczną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka sieci niskiego napięcia na działkach nr 1529, 1536/1, 1544/2 i 1544/3 w [...]. Organ I instancji podał, że działki objęte wnioskiem nie są objęte miejscowym planem zagospodarowywania przestrzennego i nie zachodzi obowiązek sporządzenia takiego planu. Mając na uwadze wyjaśnienia inwestora przyjęto, że wnioskowane przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., o znaczeniu lokalnym. W toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczną, a sam projekt decyzji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia i opinie innych podmiotów. Tym samym, wniosek inwestora jako kompletny i nie zawierający braków podlegał uwzględnieniu. T. M. i W. M. wnieśli odwołanie od tej decyzji, zarzucając brak wykazania, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Organ I instancji oparł się bowiem wyłącznie na wyjaśnieniach inwestora i zaniechał uczynienia w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń, zaś w uzasadnieniu decyzji zacytował bez własnych uwag stanowisko Spółki. Nie wykazano również, aby nie istniała możliwość wykonania spornej sieci po innej trasie, nie na terenie nieruchomości odwołujących się. Jest to zaś zdaniem skarżących o tyle istotne, że realizacja spornej sieci uniemożliwi przyszłą zabudowę ich działki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. W ocenie Kolegium, wyjaśnienia inwestora są wystarczające dla oceny spełnienia przesłanki określonej w ww. regulacji. Z informacji uzyskanych od Spółki wynika bowiem, że planowany odcinek linii kablowej niskiego napięcia służyć będzie dystrybucji energii elektrycznej na potrzeby zasilenia zabudowy wielorodzinnej przy ul. [...]. Ponadto zapewnienie dostaw energii dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego w tej części miasta wpisuje się w strategię jego rozwoju i służy lokalnej społeczności. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu odwołujących się związanego z brakiem możliwości przyszłego zainwestowania ich działki, gdyż linia kablowa zostanie ułożona wzdłuż granicy działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, T. M. i W. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu, skarżący zarzucili błędne zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżących, organy obydwu instancji nie wykazały, aby budowa spornego odcinka sieci niskiego napięcia stanowiła realizację celu publicznego. Ponadto nie zweryfikowano czy istnieje możliwość realizacji takiej sieci po innej trasie i w stopniu mniej uciążliwym dla objętych wnioskiem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem skarga T. M. i W. M. podlega oddaleniu. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu miejscowego wydaje się dwa rodzaje rozstrzygnięć - decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.) –"u.g.n.". Z przepisu tego wynika, że inwestycja celu publicznego, musi charakteryzować się dwoma cechami. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym, a po drugie - musi ono stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego. Pojęcie celu publicznego, z językowego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (G. Bieńka (red.) Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 396). Cel publiczny może się realizować w zaspokajaniu, nawet pośrednio, zobiektywizowanych i abstrakcyjnych potrzeb społecznych. Inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 672/11, LEX 1212795), co z pewnością ma miejsce w niniejszej sprawie. "Znaczenie lokalne (gminne)", o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy rozważać z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Nie stoi przy tym na przeszkodzie uznaniu inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p okoliczność, że w swym przebiegu obejmie ona wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, skoro pośrednio ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej. Pogląd zaliczający realizację nowej oraz przebudowę istniejącej linii energetycznej do inwestycji celu publicznego został powszechnie przyjęty w orzecznictwie, m. in. w wyrokach NSA z dnia 31.05.2017 r., I OSK 2617/16, WSA w Poznaniu z dnia 24.10.2019 r., IV SA/Po 397/19, a także w wyroku NSA z dnia 8.03.2017 r., I OSK 2418/16, gdzie NSA podkreślił, że "dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z wykonaniem takiego zamierzenia na znacznym obszarze dla określonej wspólnoty państwowej lub samorządowej. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma się tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości". Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji słusznie zatem przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie planowana budowa odcinka sieci niskiego napięcia na działce nr 1544/2 w [...] stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Z pisma z dnia 2 sierpnia 2019 r. wynika bowiem, że odcinek linii kablowej stanowić będzie urządzenie, które zapewni zasilanie w energię elektryczną zabudowę wielorodzinną przy ul. [...] w [...] Nie stanowi zatem przyłącza do budynku, gdyż docelowo ma zapewnić energię elektryczną dla większej liczby obiektów budowlanych. W piśmie tym Spółka wskazała ponadto, że energia elektryczna jest traktowana jako dobro publiczne, a Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. W ocenie Sądu, analiza urbanistyczna przeprowadzona w dniu [...] marca 2019 r., a następnie w dniu [...] sierpnia 2019 r., została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z analizy tej wynika, że inwestycja projektowana jest na terenie niezabudowanym, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, a obszar analizowany obejmuje teren, na którym planowana jest budowa odcinka sieci energetycznej. Ponadto w analizie wskazano, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze miasta, na którym następuje intensywny rozwój zabudowy i realizacja związanych z nią nowych sieci uzbrojenia terenu. Projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez Miejski Zarząd Dróg w oraz Wydział Geodezji Urzędu Miasta (pisma z dnia [...] września 2019 r. nr [...] i z dnia [...] września 2019 r. nr [...]). Sama decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2019 r. określa rodzaj inwestycji (art. 54 pkt 1 u.p.z.p.), warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.) oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 55 pkt 3 u.p.z.p.). Organ odwoławczy podkreślił także, że zaskarżona decyzja nie uniemożliwia zagospodarowania działki skarżących, skoro ma ona powierzchnią ponad 19 arów, a kable zostaną ułożone wzdłuż granicy działki Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że wobec kompletności wniosku oraz treści sporządzonej analizy urbanistycznej, obowiązkiem organu I instancji było uwzględnienie wniosku inwestora i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz Spółki. Wynika to z treści art. 56 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Organ właściwy do pojęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2020 r. II SA/Gd 342/19; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.