II SA/Rz 30/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi B. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. J. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ( dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] o odmowie wszczęcia, na wniosek B. J. ( dalej: "skarżącego"), postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 3,94 m x 3,00 m, zlokalizowanego na działce nr 1260/1 położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że w związku z pismem skarżącego z dnia 19 grudnia 2019 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ewid. 1260/1 w [...], gm. [...]. Czynności kontrolne przeprowadzono w oparciu o art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 roku poz. 1186; dalej: "P.b.") z udziałem właścicielki nieruchomości. Podczas kontroli ustalono, że na ww. działce znajduje się m.in. budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych 3,94 m x 3,00 m. Przedmiotowy budynek to obiekt stalowy, niepodpiwniczony, z dachem jednospadowym (spadek połaci w kierunku południowym) krytym blachą trapezową. Obiekt został ustawiony bezpośrednio na kostce brukowej i jest zlokalizowany po południowej stronie istniejącego na działce budynku mieszkalnego w odległości 14,33 m od niego. Dalej w uzasadnieniu organ poinformował, że w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dotyczącymi legalności budynku gospodarczego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku gospodarczego o wym. zewnętrznych 3,94 m x 3,00 m, a także, że B. J. nie przysługuje przymiot strony. O dokonanych ustaleniach poinformował skarżącego pismem z dnia 24 kwietnia 2020 r. Skarżący działając przez pełnomocnika skierował do organu pismo z dnia 11 maja 2020 r., w którym nie zgodził się z odmową przyznania mu statusu strony. PINB w [...] pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. wezwał skarżącego do wskazania konkretnych norm prawa materialnego, z których wywodzi swój własny indywidualny interes prawny. W odpowiedzi, pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wywodzi interes prawny z ochrony prawa własności oraz możliwości powstania immisji a także ujemnego oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego na jego nieruchomość. Dokonując oceny na tle przepisów art. 28 k.p.a. organ I instancji stwierdził brak po stronie skarżącego interesu prawnego. Jak wyjaśnił sumaryczna odległość budynku gospodarczego od działki nr ewid. 1260/2 stanowiącej własność skarżącego wynosi około 38,65 m. i nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku gospodarczego. Powyższa ocena wynika z przepisów § 12,13,19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Dodał przy tym, że obiekt jest obiektem o prostej konstrukcji. Jego budowa i użytkowanie nie prowadzi do negatywnych immisji, które mogłyby negatywnie wpływać na tereny sąsiednie, a wykorzystywanie budynków do celów gospodarczych w zabudowie jednorodzinnej nie stanowi w świetle przepisów, przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Uznając pismo skarżącego z dnia 11 maja 2020 r. za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz mając na względzie zaprezentowaną wyżej argumentację, organ na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. a także art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 6,7,8, 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał postanowienie organu I instancji w mocy. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie budynku gospodarczego nie jest możliwe wszczęcie tego samego postępowania tyle, że z wniosku skarżącego. We wniesionej do Sądu skardze skarżący zarzucił: l. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego postanowienia polegający na uznaniu, że jego pismo z dnia 11 maja 2020r., stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, podczas gdy pismo to stanowi wyłącznie ustosunkowanie się do pisma Powiatowego Nadzoru Budowlanego z dnia 24.04.2020r., w którym nie zgadza się z wywodami organu, jakoby nie mógł być stroną postępowania administracyjnego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, na skutek bezzasadnego przyjęcia, że pismo z dnia 11.05.2020r. stanowiące wyłącznie replikę do pisma PINB z dnia 24.04.2020r. według organu I instancji stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, 3. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, oraz przyjęcia, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do wszczęcia i prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego z uwagi na to, że w niniejszej sprawie już się toczy postępowanie administracyjne, 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez sprzeczność ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem prawnym, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, brak działania przez organ I i II instancji w sposób budzący zaufanie obywateli do organów Państwa, a także brak wyjaśnienia przez organ II instancji na jakiej podstawie organ uznał, że pismo z dnia 11 maja 2020r. stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.’’). Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budynku gospodarczego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Sposoby te nie są w pełni równorzędne ale stanowią dwa odrębne od siebie i samodzielne sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak, jak postępowania wszczętego z urzędu, jak też wydawania rozstrzygnięcia z urzędu w postępowaniu wszczętym i prowadzonym na skutek żądania (wniosku) strony. I tak jeśli ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości, jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzyma wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., powinien dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 94/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ nie może przy tym swobodnie według swej woli zmieniać żądania strony poprzez rozszerzenie jego zakresu lub przekwalifikowanie na inny tryb niż wnioskowany. Nie może również samodzielnie kwalifikować danego pisma jako wniosku o wszczęcie postępowania, gdy z pisma tego nie wynika wyraźna wola nadawcy, a w kolejnych pismach nadawca dodatkowo temu przeczy. W niniejszej sprawie skarżący B. J. właściciel działki 1260/2, zwrócił się do organu nadzoru budowlanego, o zlecenie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce sąsiedniej nr 1260/1, której właścicielami są: A. i M. J. zamieszkali w miejscowości [...]. Jednocześnie zwrócił się o informowanie go o przebiegu kontroli oraz o wszystkich czynnościach dokonanych w sprawie. Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. organ stwierdził nieprawidłowości budynku gospodarczego o wymiarach 3,94x3,00 m i wszczął z urzędu postępowanie w sprawie tego budynku gospodarczego, twierdząc jednocześnie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony ( pismo z dnia 24 kwietnia 2020 r., na które powołuje się organ, a którego brak w aktach sprawy). Po złożeniu przez skarżącego wyjaśnień w piśmie z dnia 11 maja 2020 r. organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, uznając ostatecznie brak po stronie skarżącego przymiotu strony. W zażaleniu skarżący podważył stanowisko organu o braku istnienia po jego stronie interesu prawnego. Organ II instancji podzielił wnioski organu I instancji, co do wyniku postępowania, stwierdził jednak, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie jest nie tyle brak przymiotu strony po stronie skarżącego, co fakt, że w sprawie zostało już wszczęte postępowanie z urzędu, w związku z czym brak jest podstaw do wszczęcia tego samego postępowania tyle, że na wniosek. Z kolei w skardze skarżący kwestionując oba postanowienia zarzucił, że nie składał w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania, a organ błędnie potraktował złożoną przez niego replikę z dnia 11 maja 2020 r., jako wniosek o wszczęcie postępowania. Wyraźnie wskazał, że pismo to stanowiło wyłącznie ustosunkowanie się do pisma organu z dnia 24 kwietnia 2020 r., w którym nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby nie był stroną postępowania i wskazał przepisy prawa w oparciu o które można było, jego zdaniem, wyciągnąć przeciwne wnioski. Podkreślił, że zarówno w tym piśmie, jak i w kolejnych kierowanych do organu, a także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji chodziło mu wyłącznie o wskazanie powodów i przyczyn, dla których uważa, że powinien mieć przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy organ I instancji miał prawo uznać pismo z dnia 11 maja 2020 r. za wniosek o wszczęcie postępowania. W świetle powyższego stwierdzić należy, że na podstawie "prośby" skarżącego o zlecenie kontroli obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. 1260/1, organ przeprowadził czynności kontrolne o jakich mowa w art. 81 ust. 4 P.b. i w efekcie stwierdzenia nieprawidłowości zawiadomił o wszczęciu postępowania, które co należy podkreślić zostało również skierowane do pełnomocnika skarżącego. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, by skarżący poza złożonym do organu pismem z dnia 12 grudnia 2019 r., w którym domagał się zlecenia kontroli obiektów budowlanych, składał dodatkowy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie. Również z pozostałych pism taka wola nie wynika. W istocie z kierowanego do organu pisma z dnia 11 maja 2020 r. wynika, że skarżący kwestionował stanowisko organu odnośnie braku przymiotu strony. Również w kierowanym do organu II instancji zażaleniu podważa stanowisko organu I instancji odnośnie pozbawienia go prawa do bycia stroną w postępowaniu. W świetle zgromadzonych dokumentów stwierdzić należy, że organ w sposób nieuprawniony, a co bardziej istotne niezgodny z wolą wnioskodawcy dokonał kwalifikacji pisma jako wniosku w sprawie. W przypadku, gdy strona kategorycznie twierdzi, że nie było jej wolą uruchamianie postępowania wnioskowego, postanowienia wydane w oparciu o jej rzekomy wniosek są bezpodstawne. Organ nie może bowiem ex officio stwierdzać, wbrew stronie, że ta żąda wszczęcia postępowania, a następnie w oparciu o określone podstawy prawne, odmówić wszczęcia tego postepowania. Z tych powodów zaskarżone postanowienia, jako naruszające art. 61 a § 1 , a także 6, 7,8, 77 § 1 i 80 k.p.a. a w stosunku do organu II instancji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podlegały uchyleniu. W istocie to w postępowaniu wszczętym przez organ z urzędu, zadaniem organu, jako gospodarza postępowania jest ustalenie stron postępowania. Przy czym o tym, czy dany podmiot będzie stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje jego wola czy subiektywne przekonanie, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w określeniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a także 135 p.p.s.a. Zadaniem organu będzie kontynuowanie wszczętego postępowania z urzędu, z udziałem, bądź bez udziału skarżącego, w zależności od wyników oceny w tym zakresie. O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi oraz wynagrodzenie występującego w sprawie pełnomocnika skarżącego, a także opłata skarbowa od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ).