II SA/Sz 647/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 tj. z dnia 2018.11.05 z późn. zmianami) w związku z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2018.1202 t.j. z dnia 2018.06.22 z późn. zmianami) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] w budynku położonym na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w S, w którym to lokalu prowadzona jest działalność w formie niepublicznego przedszkola [...]". W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lipca 2017 r., stwierdził, że w lokalu użytkowym nr [...], w budynku usługowym położonym na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] nr [...] w S., jest prowadzona działalność w formie niepublicznego przedszkola "[...]". Podczas kontroli Spółka Cywilna "[...]" U. K. i I. S., z siedzibą przy ul. [...] w S. przedłożyła zgody (pozytywne opinie) państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej o zapewnieniu w lokalu bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci, uwzględniające wymagania określone w § 4, 4a i 4b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania pozaszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, prowadzenie zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego. Na podstawie ww. rozporządzenia, w przypadku budynku użyteczności publicznej, pensjonatowego, wczasowego, podjęcie w nim działalności polegającej na prowadzeniu zespołu wychowania przedszkolnego lub punktu przedszkolnego, po spełnieniu przez konkretny budynek lub jego część wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, określonych w przepisach ww. rozporządzenia i uzyskanie pozytywnych opinii, o których mowa w powyższym akapicie, oznacza, że działalność ta nie zmienia wymagań higieniczno-sanitarnych oraz bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a tym samym nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania. Organ uznał, że jeśli nie zachodzi konieczność dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania, nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie. 2. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017, poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w S., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej wydania ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że nie ma wątpliwości, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, ponieważ ostatnim ustalonym jako legalny sposobem użytkowania przedmiotowego lokalu było użytkowanie go jako lokalu pensjonatu, przeznaczonego do wynajmowania w celu okresowego zamieszkiwania. O powyższym jednoznacznie przesądza to, że lokal ten znajduje się w budynku użytkowanym jako pensjonat, jak również opis pomieszczeń w księdze wieczystej tego lokalu, zgodnie z którym w jego skład wchodziły cztery pokoje, łazienka z wc oraz przedpokój. Obecnie natomiast lokal ten użytkowany jest jako lokal przedszkola, co w szczególności doprowadziło do zmiany warunków higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń poprzez chociażby zwiększenie hałasu emitowanego z tego pomieszczenia oraz zwiększenie ilości osób czasowo przebywających zarówno w samym lokalu, jak i budynku oraz jego otoczeniu. Powyższe oznacza zdaniem Organu odwoławczego, że podmiot, który doprowadził do zmiany sposobu użytkowania, powinien tę zmianę poprzedzić przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie ulega zaś wątpliwości, iż zgłoszenia takiego nie dokonano. Zatem zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu nastąpiła samowolne, tj. w sposób naruszający ww. art. 71 ust. 2 i 4 cyt. ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w tej sprawie, uzasadnione jest i konieczne przeprowadzenie postępowania w celu doprowadzenia zaistniałej, samowolnej, zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o przepisy art. 71a ustawy Prawo budowlane. A zatem umorzenie przedmiotowego postępowania przez organ powiatowy jest niezasadne, wobec czego, w ocenie Organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości, a postępowanie organu powiatowego - zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., odpowiednio w całości albo w części umorzyć. Innymi słowy, organy nadzoru budowlanego obowiązane są przeprowadzić w sprawie stosowne postępowanie legalizacyjne, gdyż - co należy podkreślić - przedmiot niniejszego postępowania, tj. samowolna zmiana sposobu użytkowania ww. lokalu, nadal istnieje, a więc postępowanie legalizacyjne nie stało się w żadnym razie bezprzedmiotowe. Zatem umorzenie przez organ powiatowy w sprawie postępowania legalizacyjnego Organ uznał za bezpodstawne. Koniecznym, zdaniem Organu, stało się tym samym uchylenie wadliwej decyzji. Jednocześnie, jak wskazał Organ, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości albo w części, organ odwoławczy obowiązany jest w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania, organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy, bowiem decyzja umarzająca nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym (nie rozstrzyga co do istoty sprawy). W takiej sytuacji organ odwoławczy może zatem jedynie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w części, w jakiej dotyczy ono wydania uchylanej decyzji umarzającej to postępowanie. Organ wyjaśnił, iż umorzenie postępowania pierwszej instancji w części dotyczącej wydania decyzji o umorzeniu w całości tego postępowania (tj. decyzji PINB w S. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...](JC), oznacza, iż organ pierwszej instancji obowiązany jest kontynuować swoje dotychczasowe postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej. Ponadto Organ odwoławczy wskazał, że należy zweryfikować sposób reprezentacji ww. Wspólnoty Mieszkaniowej w poszczególnych sprawach, tj. dotyczących lokali nr [...] w przedmiotowym budynku. 3. Niezadowolona z treści decyzji U. K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ocenianym w sposób dowolny, a nie swobodny co w konsekwencji doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że: 1). w przedmiotowym przypadku do doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która miałaby wpływ na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a tym samym wymagane było zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu; 2). obiekt ,w którym znajdują się lokale będące przedmiotem zaskarżonej decyzji ma status obiektu typu pensjonat w sytuacji, gdy co najmniej od 1976 roku budynek jest zakwalifikowany jako dom wczasowy; 3). lokal nr [...] ma/albo miał status lokalu mieszkalnego, pomimo iż lokale te od początku ich wydzielania zakwalifikowane były jako lokale użytkowe i w stosunku do nich nigdy nie toczyła się procedura zmierzająca do zmiany ich statusu z lokalu użytkowego na lokal mieszkalny. Zdaniem Skarżącej podjęcie w budynku niemieszkalnym ? domu wczasowym z wydzielonymi osobnymi lokalami użytkowymi i mieszkalnymi działalności polegającej na prowadzeniu przedszkola nie stanowi zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem w sposób oczywisty nie wiąże się ono ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno- sanitarnego, układu obciążeń. 4. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. 5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. 6. W tej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w sentencji której Organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o umorzeniu na postawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr [...] w budynku położonym na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w S., i jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej wydania ww. decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż intencją Organu odwoławczego, oprócz wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Organu I instancji na skutek jej uchylenia i umorzenia postępowania w zakresie tylko decyzji, było również skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ powiatowy, w trybie przepisów legalizacyjnych. Organ odwoławczy, odmiennie bowiem niż Organ I instancji, ocenił, że zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, a wobec jego braku doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, co oznacza, według Organu, konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w tej sprawie w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej narusza podstawowe reguły orzekania w postępowaniu administracyjnym i jest niedopuszczalny. 7. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiotem orzeczenia organu odwoławczego jest sprawa administracyjna, a nie sama decyzja organu I instancji, która to postępowanie zakończyła, a organ II instancji ma obowiązek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), ponownie rozpatrzyć sprawę, w jej całokształcie i wydać jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 K.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte przez Organ odwoławczy nie jest przewidziane w katalogu ujętym w art. 138 K.p.a., zatem jest niezgodne z prawem. 8. W związku z tym, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji, nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi bowiem jej kwintesencję, jako że wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można zatem ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. wyroki NSA z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07 oraz 22 stycznia 2009 r., II OSK 1923/07). Na podstawie art. 138 § 1 bądź § 2 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., organ odwoławczy jest zobowiązany w sposób precyzyjny rozstrzygnąć daną sprawę, prawidłowo formułując zarówno sentencję decyzji, jak i jej uzasadnienie, tak aby pomiędzy tymi dwoma elementami aktu administracyjnego nie zachodziła jakakolwiek wątpliwość, a tym bardziej rozbieżność. W uzasadnieniu powinno znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. W sytuacji gdy organ kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to jednocześnie musi odpowiednio orzec w tym zakresie co do istoty sprawy w tej części lub procesowo, umarzając postępowanie organu I instancji w uchylonej części (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Należy jednak zaznaczyć, że koniecznym warunkiem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest możliwość wyodrębnienia części nadających się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie jest niepodzielne, organ odwoławczy może jedynie je uchylić i orzec merytorycznie lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji. W sytuacji, gdy organ uchyla decyzję organu I instancji w całości i jeśli zachodzą przesłanki bezprzedmiotowości z art. 105 K.p.a. to odpowiednio musi umorzyć postępowanie przed organem I instancji, co oznacza tyle co umorzenie postępowania w sprawie. Nie jest możliwe uchylenie decyzji jako aktu kończącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - w całości i jednoczesne umorzenie tylko części tego postępowania. Powstaje bowiem problem, co z pozostałą "nieumorzoną" częścią postępowania, skoro decyzja kończąca to postępowanie została wyeliminowana z obrotu prawnego (zob. K. Kaszubski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wolters Kluwer, Warszawa 2019, str. 114 i ns.). Zupełnie niewłaściwe prawnie jest zatem umorzenie postępowania w części, w zakresie tylko jego końcowego etapu – samego orzeczenia. W celu usunięcia wadliwej decyzji z obrotu prawnego organowi rozpatrującemu odwołanie od tej decyzji służy wyłącznie instytucja jej uchylenia, która w świetle art. 138 K.p.a., łączy się z jednoczesnym obowiązkiem organu odwoławczego albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo umorzenia postępowania, albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeczne z tym przepisem jest więc uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji w części i jednoczesne przekazanie (w nieumorzonej części) sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (por. K. Glibkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, str. 1023). Taki właśnie rezultat zakończenia postępowania odwoławczego wynika z treści sentencji decyzji i jej uzasadnienia, co dodatkowo potwierdza Organ zalecając kontynuację postępowania i wydanie rozstrzygnięcia przez Organ I instancji z uwzględnieniem wskazań ujętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 9. Podkreślenia też wymaga, że instytucja przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wiąże się z uchyleniem decyzji w całości w sytuacji stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zauważa, że Organ odwoławczy stwierdził naruszenie przepisów postępowania, w tym w postaci uniemożliwienia stronie realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu, na skutek nierespektowania terminu 7 dni wyznaczonego stronom do zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, przed wydaniem decyzji przez Organ I instancji. Jednakże, poza stwierdzeniem tego faktu, organ II instancji nie odniósł się szerzej do tego uchybienia i nie przeanalizował kwestii w kontekście istotnego naruszenia procedury i ewentualnego jego wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu, naruszenie zasady z art. 10 § 1 K.p.a., mając na uwadze art. 81 K.p.a., w konkretnych okolicznościach mogło stanowić podstawę do uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Natomiast Organ odwoławczy uznał, że należy skierować sprawę do ponownego rozpoznania Organowi I instancji tylko z tego względu, że w sytuacji decyzji pierwszoinstancyjnej umarzającej postępowanie nie jest możliwe wydanie w postępowaniu odwoławczym decyzji merytorycznej. 10. Na marginesie, stwierdzić należy, iż Sąd podziela linię orzeczniczą wedle której, w sytuacji gdy organ I instancji uznał sprawę za bezprzedmiotową, odmiennie oceniając stan faktyczny w odniesieniu do hipotezy normy prawa materialnego, która –zdaniem organu odwoławczego – winna jednak znaleźć zastosowanie w sprawie oraz gdy stan faktyczny nie budzi wątpliwości, to organ odwoławczy może wydać orzeczenie o charakterze merytorycznym, z uwzględnieniem oczywiście zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się z art. 139 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. I OSK 456/11,Lex nr 1082765.). Ocena Organu I instancji, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a więc nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli w tym zakresie i z tego tytułu umorzenie postępowania, nie stoi na przeszkodzie odmiennej konkluzji Organu odwoławczego i w konsekwencji rozstrzygnięciu postępowania w oparciu o powołane przepisy Prawa budowlanego, przy założeniu, że brak jest innych "przeszkód" do ostatecznego merytorycznego zakończenia sprawy. 11. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i z przyczyn procesowych podlega uchyleniu. Dlatego też Sąd nie wypowiada się co do meritum sporu zaistniałego w tej sprawie. 12. Organ II instancji powinien ponownie przeprowadzić właściwie postępowanie odwoławcze, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, przeanalizować wszystkie okoliczności sprawy, w tym rozważyć istotę stwierdzonych uchybień i możliwość ich konwalidacji, a następnie podjąć rozstrzygnięcie przewidziane w katalogu z art. 138 K.p.a. i należycie je uzasadnić. Reguły procesowe nakładają bowiem na organy obu instancji obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy i jego uzasadnienia zgodnie z normą art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony, a także z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym z zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz z zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.), które w sprawie tej również zostały naruszone działaniem Organu II instancji. 13. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.