II SA/Wa 1993/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , Protokolant Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] grudnia 2018 r.

Komendant Główny Policji (dalej KGP/organ) decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M.T (dalej skarżący) od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. (dalej KWP w G./organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do KWP w G. z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz godziny ponadnormatywne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na wniosek skarżący otrzymał decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], w której KWP w G. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji z [...] grudnia 2018 r., przedstawiając w nim argumenty jak we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], KGP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję KWP w G. wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się skarżący spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego te część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Organ stwierdził, że powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 Kpa.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zdaniem organu brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miało miejsce, aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Wskazał, że do dnia dzisiejszego ustawodawca nie określił wysokości współczynnika, według którego należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop i nadgodziny. Organ podniósł, że jest związany treścią art. 6 Kpa. oraz dyscypliną finansów publicznych. Jego zdaniem nie można przyjąć, że policjantowi w stanie spoczynku wypłaca się ekwiwalent w wysokości uznaniowej. Organ musi mieć możliwość wykonania wyroku TK - realną. Nowa regulacja jeśli wejdzie w życie, określi w jaki sposób i kogo będzie dotyczyć. Jego zdaniem przepis art. 115a ustawy o Policji uwzględniający treść ww. orzeczenia TK nie jest możliwy do pozytywnego zastosowania. Wskazał, że w obecnym kształcie przepis w powiązaniu z argumentacją TK nie pozwala na uwzględnienie żądań skarżącego. W ocenie organu nie można bezpośrednio zastosować treści art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem do jego zastosowania nie wystarczy tylko jego treść. Wskazał, że art. 66 ust. 2 Konstytucji RP posługuje się pojęciami ogólnymi, które wymagają doprecyzowania w drodze wydania aktów prawnych niższego rzędu. Skargę na powyższą decyzję KGP wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego ewidentny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie dla obliczenia i w konsekwencji wypłaty świadczenia dochodzonego przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa., art. 77 § 1 Kpa. poprzez stwierdzenie "luki w przepisach" zamiast skorzystania z przepisów obowiązujących oraz dostępnych organowi z urzędu danych celem ustalenia i wypłaty dochodzonego przez skarżącego świadczenia. W związku z powyższym wnosił uchylenie w całości zaskarżonej decyzji KGP i poprzedzającej jej decyzji KWP w G. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), Sąd dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości powodujących konieczność eliminacji ww. decyzji z obrotu prawnego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, iż: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej. Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 ustawy o Policji w zw. z art. 114 tej ustawy). W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy w istocie odniesienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w myśl którego art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do analogicznego w treści przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia. Innymi słowy, chodzi o odpowiedź na pytanie, czy w procesie stosowania prawa można uznać za niezgodny z Konstytucją przepis prawny, którego treść jest analogiczna z treścią przepisu innej ustawy, uznanego za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestia rozszerzonej skuteczności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa była przedmiotem licznych wypowiedzi Sądu Najwyższego (vide wyroki z 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15 i z 20 lutego 2018 r., sygn. akt V CSK 230/17) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2791/14 i z 9 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 3236/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych, stosując prokonstytucyjną metodę wykładni przepisów prawa, przyjęto, że jeżeli tak samo brzmiąca norma prawa występuje w dwóch aktach prawnych o podobnym charakterze i jedna z nich została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z Konstytucją (art. 62 ust. 2 Konstytucji), to również norma zawarta w drugim akcie prawnym, co do której nie toczyło się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym może być uznana za niekonstytucyjną. Ten pogląd znalazł akceptację w doktrynie (vide M. Jackowski, Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa, Wydawnictwo Sejmowe 2016, s. 339). W uzasadnieniu tego stanowiska podnosi się, że negatywne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uchyla domniemanie konstytucyjności nomy prawnej, a nie przepisu prawnego. Taka sama norma prawna może być zawarta w przepisach rożnych aktów prawnych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności normy zakodowanej w konkretnym przepisie prawa deroguje zatem z systemu praw ten przepis lub jego część. Musi mieć jednak również wpływ na stosowanie innych przepisów zawierających taką samą niekonstytucyjną normę. Z art. 8 i art. 178 Konstytucji RP wynika, że sądy podlegają ustawom, w tym Konstytucji. Związanie sądu ustawą sprawia, że w zasadzie sądy nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności ustawy i w konsekwencji nie mogą odmówić jej zastosowania. W razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mają obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Jak już wyżej wskazano, przyjmuje się, że niedopuszczalność samodzielnej oceny przez sąd konstytucyjności normy ustawowej ustępuje wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł już o niekonstytucyjności, normy ustawowej, identycznej w treści z normą ustawy stosowaną przez sąd. W takim bowiem przypadku niekonstytucyjność ma charakter oczywisty, co niejako zwalnia sąd z obowiązku zwracania się z tą sprawą do Trybunału Konstytucyjnego. W rozpatrywanym przypadku mamy jednak do czynienia z zarzutem niezgodności z Konstytucją normy podustawowej, zawartej w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W świetle wynikającego z Konstytucji związania sądu ustawą można uznać, że sądy są właściwe do badania i kwestionowania konstytucyjności norm prawnych zawartych w akcie prawnym niższego rzędu niż ustawa z konsekwencjami polegającymi na odmowie zastosowania tej normy podustawowej. W tej sprawie zajęcie takiego stanowiska szczególnie uzasadnia wspomniany już fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku, na który powołał się skarżący, orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy o Policji. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy w chwili obecnej, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej – brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji. Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny, należy stwierdzić, że rację ma skarżący, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej – brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przy czym, co należy podkreślić, do dnia 1 lipca 2019 r. "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana tego okresu rozliczeniowego nastąpiła z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu omawianego wyroku, że "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego.(...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika wprost z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze." Z przytoczonej treści uzasadnienia ww. wyroku wynika zatem wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego – w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby). Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego jednego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, należy podkreślić, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno powodować jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 90) i jest publikowana w Internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku (miesiącu) kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez TK danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to, w niniejszej sprawie, datę wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz.U. Nr 100, poz. 1084), wprowadzającej do ustawy o Policji przepis art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy stosownie do art. 153 p.p.s.a uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną. Dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.