II SAB/Lu 55/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy Niemce w przedmiocie wykonania decyzji w sprawie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu A. K. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.

Pismem z 7 kwietnia 2022 r. T. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na niewykonanie obowiązku świadczenia usług opiekuńczych przyznanych jej na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 1 października 2020 r. nr SKO.41/2750/OS/2020, z 16 kwietnia 2021 r. nr SKO.41/344/OS/2021 i z 13 stycznia 2022 r. nr SKO.41.4285/OS/2021. Skarżąca wskazała, że organ nie wykonał obowiązku świadczenia przyznanych usług opiekuńczych, które to usługi opłacała we własnym zakresie, co spowodowało, że kwota do zasądzenie to 80.640 zł. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Niemce wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie jako bezzasadnej. Organ opisał przebieg postępowań wskazując, że w każdym przypadku po wydaniu decyzji przyznającej usługi opiekuńcze, do klientki zgłaszała się w wyznaczonym dniu opiekunka, która nigdy nie została przyjęta do pracy. Organ podsumował, że skarżąca systematycznie składa wnioski o przyznanie usług opiekuńczych, jednak oferowanej pomocy nie przyjmuje. Rozmowy z opiekunkami gotowymi do podjęcia pracy u wnioskodawczyni przeprowadza Z. W. (mąż) proponując podział wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wójta Gminy Niemce, który nie wykonał decyzji przyznającej specjalistyczne usługi opiekuńcze nie jest zasadna i jako taka podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wobec zarzutów skargi oraz okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie należy skarżącej wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Rozpoznają również skargi na bezczynność organów. Innymi słowy, kontrola tego sądu sprowadza się do oceny, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub też czy nie pozostają bezczynne. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. W przypadku skierowania do sądu skargi na bezczynność rolą jego jest jedynie ustalić, czy do obowiązków organu należało działanie, którego domagał się skarżący i czy działanie takie w istocie nie zostało podjęte. Sąd nie posiada natomiast w tym postępowaniu uprawnień do kontroli działań organu administracji pod względem merytorycznym, ani też pod względem poprawności procesowej. Przedmiotowa skarga wbrew twierdzeniom skarżącej dotyczyła w istocie rzeczy bezczynności organu w wykonaniu decyzji i jako taka został zarejestrowana i rozpoznana. W sytuacji bowiem gdy organ jest obowiązany przykładowo do wypłaty lub innej realizacji świadczenia, to zaniechanie wykonania takiego obowiązku może świadczyć o bezczynności organu w dokonaniu czynności wynikającej z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. T. W. przedmiotem wniesionej skargi uczynił bezczynność Wójta Gminy Niemce wywodzoną z niewykonania ostatecznych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 1 października 2020 r. nr SKO.41/2750/OS/2020, z 16 kwietnia 2021 r. nr SKO.41/344/OS/2021 i z 13 stycznia 2022 r. nr SKO.41.4285/OS/2021. W sprawie bezspornym jest, że na mocy wszystkich przywołanych decyzji przyznano skarżącej świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych określając każdorazowo ich przedmiot oraz zakres. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. dalej jako "u.p.s.") do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Jak natomiast stanowi art. 50 ust. 3 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. W literaturze - na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - określono, że do codziennych potrzeb życiowych zalicza się w szczególności wyżywienie (pomoc w nabywaniu, dostarczaniu posiłków, karmienie). Z kolei przez pojęcie opieki higienicznej rozumieć należy zapewnienie higieny otoczenia i własnej (mycie, sprzątanie i pranie). Pielęgnacja zlecana jest przez lekarza, natomiast zapewnienie kontaktów z otoczeniem jest działaniem fakultatywnym, realizowanym "w miarę możliwości", co oczywiście nie zwalnia organu z konieczności oceny realizacji takich działań. Zakres przedmiotowy usług powinien stać się częścią rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie. Przywołany, szeroki zakres omawianego świadczenia nie zwalnia jednak jego adresata z podejmowania wysiłków zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej. W szczególności zaś nie może on przerzucać na organ pomocy społecznej i wykonawcę usług obowiązku zaspokojenia wszystkich potrzeb życiowych w tym w szczególności dotyczących utrzymania domu. Świadczeniobiorca w dalszym ciągu jest bowiem zobowiązany do wykorzystywania własnych możliwości - w tym finansowych - w pokonywaniu trudności z jakimi się boryka. Co istotne, organ przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s.). Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy podnieść, że organ przyznając skarżącej usługi opiekuńcze winien je we właściwy sposób zorganizować. Z twierdzeń skarżącej wynika natomiast, że usługi te w określonym decyzjami okresie (od 20 sierpnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., od 1 lutego 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. i od 18 października 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. oraz od 1 lutego 2022 r. do 30 czerwca 2022 r.) nie były wykonywane, czym organ dopuścił się bezczynności. Powyższe twierdzenia jakkolwiek zasadniczo w części prawdziwe nie uzasadniają przypisania organowi stanu bezczynności, będącego co należy podkreślić wynikiem celowego działania organu, a nie okoliczności całkowicie od niego niezależnych. Mianowicie jak wynik z akt sprawy w dniu 12 sierpnia 2020 r. została wydana przez Wójta Gminy Niemce decyzja Nr OPS.453Q.436.2020 w przedmiocie przyznania skarżącej odpłatnych częściowo usług opiekuńcze w miejscu zamieszkania w określonym wymiarze na okres od 20 sierpnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Zakres przedmiotowych usług obejmował pomoc w utrzymaniu higieny ciała, pomoc w przygotowaniu posiłków, realizację recept, robienie drobnych zakupów, utrzymanie czystości otoczenia, pomoc przy paleniu w piecu oraz załatwianie spraw urzędowych. Pismem z tego samego dnia skarżąca została poinformowana o terminie zgłoszenia się opiekunki, która w wyznaczonym dniu zgłosiła się celem świadczenia przyznanych usług. Jednakże nie została ona przyjęta do pracy przez T. W., co potwierdza jej oświadczenie (k. 7 akt sprawy). Ww. decyzja została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, które decyzją z 1 października 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt. 1. i jednocześnie przyznało usługi opiekuńcze w ustalonym przez OPS wymiarze w okresie od 20 sierpnia 2020 r. do 9 października 2020r, a w okresie od 12 października 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w większym wymiarze. W wykonaniu powyższej decyzji organ ponownie poinformował skarżącą o terminie zgłoszenia się opiekunki. W odpowiedzi skarżąca złożyła pismo w którym wskazał, że opiekunka powinna zawrzeć umowę z organem oraz, że decyzja Kolegium zostanie zaskarżona do sądu. W tych okolicznościach organ pismem z 13 października 2020 r. zwrócił się do klientki o wskazanie osoby, która mogłaby ewentualnie świadczyć usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania klientki. Na pismo to skarżąca nie udzieliła odpowiedzi. W związku z tym nie można przyjąć, że organ nie przystąpił do wykonania decyzji dotyczącej usług opiekuńczych Tym samym nie można mu skutecznie zarzucić bezczynność w tym zakresie. Co się zaś tyczy wykonania decyzji Kolegium z 16 kwietnia 2021 r. nr SKO.41/344/OS/2021 podnieść należy, że 11 stycznia 2021 r. organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 11 grudnia 2020 r. przyznał jej usługi opiekuńcze w wymiarze 5 dni w tygodniu, wynikiem czego 1 lutego 2021 r. (po wcześniejszym poinformowaniu) do T. W. zgłosiła się opiekunka gotowa do świadczenia usług opiekuńczych, która jak w przypadku wcześniejszej decyzji nie została przyjęta, co potwierdza jej oświadczenie (k. 20 akt sprawy). W związku z tym organ pismem z 11 lutego 2021 r. zwrócił się do skarżącej o udzielenie informacji w sprawie zgody na rozpoczęcie świadczenia u niej usług opiekuńczych, jednak pismo to nie zostało odebrane. Pismem z 20 kwietnia 2021r. strona została poinformowana o zgłoszeniu się kolejnej opiekunki. Międzyczasie Samorządowe Kolegium Odwoławczego wydało decyzję z 16 kwietnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W dniu 28 kwietnia 2021r. do klientki zgłosiła się kolejna osoba gotowa świadczyć usługi opiekuńcze, jednakże i ona nie została przyjęta, co potwierdza jej oświadczenie (k. 29 akt sprawy). W dniu 5 maja 2021 r. ośrodek zwrócił się do skarżącej z prośba o bezpośredni kontakt z OPS w sprawie wykonywania usług opiekuńczych, co pozostało bez odpowiedzi. W dniu 27 stycznia 2022 r. do organu wpłynął wyrok WSA w Lublinie z 13 października 2021r., sygn. akt II SA/Lu 407/21 uchylający ww. decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji z 11 stycznia 2021 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postępowanie umorzono (decyzja z 25 stycznia 2022 r. nr OPS 4502.1.2022). W tej sytuacji bezspornym jest, że organ nie miał możliwości realizacji przedmiotowych usług opiekuńczych, gdyż brak wykonania decyzji ostatecznej nie był wynikiem działania organu lecz samej wnioskodawczyni. Skarżąca miała możliwość korzystania z usług opiekuńczych, jednakże pomoc ta nie była realizowana gdyż ta nie zaakceptowała żadnej z opiekunek, które się do niej zgłaszały. Odnośnie natomiast braku wykonania ostatniej ze wskazanych decyzji Kolegium, tj. z 13 stycznia 2022 r. wyjaśnić należy, że ta został wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji z 23 lipca 2021 r. o przyznaniu usług opiekuńczych. Podobnie jak w dwóch pierwszych przypadkach skarżąca została poinformowana o terminie zgłoszenia się opiekunki, jednak w momencie jej przybycia nie zgodziła się na wykonywanie u niej usług opiekuńczych (oświadczenie opiekunki z 16 lutego 2022 r.). Pismem z 8 kwietnia 2022 r. klientka została ponownie poinformowana o zgłoszeniu się do niej opiekunki, jednak w wyznaczonym dniu nikt nie otworzył drzwi (v. notatka służbowa z 19 kwietnia 2022 r., k. 70 a.s.). Pismem z 21 kwietnia 2022 r. po raz kolejny T. W. została poinformowana o terminie zgłoszenia się opiekunki, jednak w piśmie z 25 kwietnia 2022r. klientka stwierdziła, że przybycie opiekunki w wyznaczonym dniu jest zbędne. W tej sytuacji, odnosząc się do zarzutów skargi, brak jest jakichkolwiek podstaw do żądania zwrotu kosztów opieki, w sytuacji gdy stosowne świadczenia publiczne zostały przyznane, a ich niewykonanie było spowodowane działaniem niezależnym od organy. W okresie od sierpnia 2020 r. do lutego 2022 r. usługi opiekuńcze były przyznawane wielokrotnie. Skarżąca jednak nie zaakceptowała żadnej z trzech opiekunek gotowych do wykonywania przyznanych usług opiekuńczych, co wyraźnie wyrażała w toku postępowania przed organami. Podsumowując stwierdzić należy, że w świetle przywołanych okoliczności sprawy, brak jest podstaw do zastosowania art. 149 p.p.s.a. i zobowiązania organu do podjęcia czynności wykonania przedmiotowych decyzji. Dlatego też wobec nieuwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U z 2019 r., poz. 68). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co jest możliwe, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).