II SAB/Lu 94/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 23 maja 2022 r., w terminie czternastu dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w L. 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej także jako: skarżąca lub Fundacja) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Muzeum Narodowego w Lublinie (dalej także jako organ:) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 23 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem z 23 maja 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści umów związanych z aranżacją wystawy [...], zawartych we wskazanymi we wniosku podmiotami. Fundacja szczegółowo opisała we wniosku zakres umów, których dotyczy żądanie. W odpowiedzi, udzielonej pismem z 24 maja 2022 r. organ poinformował, że wniosek nie zostanie uwzględniony, z uwagi na nadużywanie przez Fundację prawa do informacji publicznej. Uzasadniając stanowisko Dyrektor wywiódł, że zakres składanych przez Fundację wniosków, w krótkim okresie czasu, odnosi się niemal do całości funkcjonowania Muzeum, nie odnosząc się jednocześnie do żadnej konkretnej informacji publicznej, ani tematu, który zweryfikować chce wnioskodawca. W tych okolicznościach Fundacja wniosła skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie: (1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej, tj. informacja o sprawach publicznych, w tym informacja o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podczas gdy przedmiot wniosku obejmował bezpośrednio informacje o prowadzonych rejestrach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych oraz dokumentów urzędowych (instrukcji kancelaryjnej, regulaminu organizacyjnego i polityki rachunkowości), 2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te gwarantują prawo do informacji publicznej oraz określają przesłanki jego ograniczania, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanką do ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie jest nadużycie prawa do informacji publicznej przez Fundację, choć ustawa nie wprowadza przesłanki nadużycia prawa, zaś od osoby korzystającej z prawa do informacji publicznej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a na dodatek okoliczności sprawy wskazują w sposób jasny, że Fundacja nie tylko nie nadużyła przysługującego jej prawa, ale nadto korzystała z niego w sposób prawnie dozwolony i realizujący interes publiczny. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Fundacja wniosła o: (1) orzeczenie, że Dyrektor Muzeum dopuścił się bezczynności; (2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku; (4) wymierzenie organowi grzywny; (5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 150 zł; (6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Fundacja obszernie opisała korespondencję prowadzoną z organem w sprawie wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Odnosząc się do argumentu organu o nadużyciu prawa, skarżąca podkreśliła, że w istocie złożyła tylko dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej (informacje dotyczące rejestrów, wskazanych przez muzeum w BIP, oraz informacje dot. aranżacji wystawy [...]). Pozostałe wnioski o udostępnienie informacji publicznej, są konsekwencja lekceważącego realizowania obowiązków informacyjnych przez muzeum, polegającego na udzielaniu zdawkowych odpowiedzi, nieodnoszących się do meritum żądania informacyjnego, stanowiących jedynie pozorną realizację obowiązków informacyjnych. Zdaniem skarżącej nie jest przy tym prawdą, że zakres żądanych informacji odnosi się niemal do całości funkcjonowania muzeum nie odnosząc się jednocześnie do żadnej konkretnej informacji publicznej ani tematu, który zweryfikować chce skarżąca. Każdy ze złożonych wniosków w sposób skonkretyzowany odnosił się bowiem do określonych informacji publicznej, obejmujących tylko określone aspekty działalności muzeum. Bezpodstawne jest równie stanowisko organu, że ilość oraz zakres żądanej informacji prowadzą do zakłócenia funkcjonowania muzeum. Zdaniem skarżącej myli się również organ wskazując że z treści przesyłanych wniosków istnieje możliwość oceny zachowania skarżącej w kontekście korzystania z prawa do informacji publicznej zgodnie z jego celem i funkcją. Przebieg korespondencji z muzeum jasno wskazuje, że Fundacja, korzystając z prawa do informacji publicznej, wykonuje funkcję kontrolną. Ponadto, Fundacja podniosła, że prowadzi gazetę "[...]", zatem wykorzystuje prawo do informacji publicznej na potrzeby kontroli działalności władz publicznych. Przedmiot składanych wniosków jasno wskazuje, że są one motywowane troską o dobro publiczne, zdobyciem wiedzy o funkcjonowaniu podmiotu publicznego i sprawowaniu społecznej kontroli. W odniesieniu do wniosków procesowych skarżąca podniosła, że postawa organu jasno wskazuje na negatywne nastawienie względem realizacji ciążących na nim obowiązków informacyjnych. Argument o rzekomym nadużywaniu prawa do informacji należy traktować jedynie jako element taktyki procesowej, co podkreśla naganną postawę organu. Powyższe uzasadnia zawarte w skardze wnioski o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Ponadto, działanie organu spowodowało powstanie po stronie Fundacji kosztów, do których by nie doszło, gdyby organ podejmował działania zgodne z prawem, tj. udostępnił żądane informacje. Postawa organu wiązała się z poświęceniem dodatkowych godzin pracy w celu przygotowania korespondencji w tych sprawach, przygotowanie treści wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w związku ze wcześniejszymi wymijającymi odpowiedziami), jak również na poszukiwanie danych ogólnie dostępnych (z powodu braku adekwatnej odpowiedzi na wniosek). Ponadto, skarżąca była zmuszona poświęcić kolejne godziny pracy na zebranie dokumentacji na potrzeby oceny prawnej zasadności kwestionowania bezczynności muzeum w drodze sądowoadministracyjnej. Mnożąc czas pracy, zaangażowany przez fundację (15 h) przez średnią płacę w przeliczeniu na godzinę (ok. 38,97 zł) powstaje kwota ok. 584 zł. Zważywszy na to, że muzeum pozostaje w bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na cztery wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w każdej ze spraw fundacja wnosi o zasądzenie kwoty pieniężnej w wysokości 150 zł. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z 24 maja 2022 r., w którym wskazał na możliwość zastosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, z którą mamy do czynienia kiedy podejmowane są prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Dyrektor Muzeum dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 23 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Muzeum należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną – państwową instytucję kultury (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.; § 2 ust. 2 i 3 Statutu Muzeum Narodowego w Lublinie – załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 maja 2020 r. w sprawie nadania statutu Muzeum Narodowemu w Lublinie; Dz. Urz. MKiDN z 2020 r., poz. 34). W ocenie Sądu nie ulega również wątpliwości, że żądanie skarżącej dotyczyło informacji publicznej. We wniosku z 23 maja 2022 r. Fundacja wystąpiła o udostępnienie treści umów związanych z aranżacją wystawy [...], zawartych we wskazanymi we wniosku podmiotami, opisując przy tym szczegółowo przedmiot i zakres tych umów. Kwestie realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia przez państwową instytucje kultury bez wątpienia są sprawą publiczną, a informacje dotyczące tych kwestii są informacją publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższe aspekty podmiotowe i przedmiotowe są w istocie niesporne w sprawie. Istota sporu wywodzi się stąd, że w ocenie organu wniosek Fundacji stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, co wyklucza jego uwzględnienie. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela znaną w orzecznictwie i literaturze koncepcję nadużycia prawa do informacji publicznej, która może mieć zastosowanie w przypadkach wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 146, 147; W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 548-551; D. Sześciło, B. Wilk, Nadużywanie prawa do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Warszawa 2022, rozdział IV, wer. el., SIP Legalis). Akceptując in genere powyższą koncepcję, należy jednak brać pod uwagę, że konstrukcje prawne służące ograniczeniu zjawiska nadużycia prawa do informacji publicznej, ale muszą być one stosowane z daleko idącą ostrożnością, aby w słusznym celu przeciwstawiania się wypaczeniom instytucji dostępu do informacji publicznej, nie doprowadzić do "przechylenia wahadła" w przeciwną stronę, w sposób sprzeczny z aksjologia konstytucyjną (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 kwietnia 2022 r., II SA/Lu 983/21). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., III OSK 86/21). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu podniesiony przez organ argument nadużycia prawa jest całkowicie nietrafiony. We wniosku z 23 maja 2022 r. skarżąca zawarła proste, zrozumiałe, w pełni skonkretyzowane żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej realizacji przedsięwzięcia kulturalnego przez państwową instytucje kultury. Kwestia wydatkowania środków publicznych na tego rodzaju przedsięwzięcie bezsprzecznie jest sprawą publiczną. Bezspornie zatem skarżąca żądała udostępnienia informacji publicznej. Nie sposób też zgodzić się z organem, że skarżąca nadużyła prawa do informacji publicznej poprzez ilość składanych wniosków. Zarówno Sądowi (z innych zawisłych spraw), jak i obydwu stronom znany jest kontekst sporu, którego rozpoznawana sprawa jest tylko wycinkiem. Rzeczywiście, Fundacja w okresie od 10 do 23 maja 2022 r. złożyła do Dyrektora łącznie cztery wnioski o udostępnienie informacji publicznej, jednak nie sposób nie dostrzec, że było to konsekwencją wymijającej odpowiedzi organu na pierwotny wniosek z 28 marca 2022 r. Nie ma jednak żadnych podstaw do zasłaniania się argumentem nadużycia prawa przez Fundację, bowiem w pełni racjonalne są argumenty, że kolejne wnioski składane w przedziale czasowym od 10 do 23 maja 2022 r. były po prostu konsekwencją nazbyt ogólnikowej odpowiedzi organu na wcześniejsze wnioski, z 28 marca i z 6 kwietnia 2022 r., przy czym już ten drugi wniosek stanowił próbę wyjaśnienia przez wnioskodawcę istoty żądań. Ponadto organ używa nader ogólnikowego argumentu, że wnioski dotyczą niemal całości funkcjonowania organu, nie odnosząc się do żadnej konkretnej informacji, podczas gdy argument ten całkowicie abstrahuje od treści wniosku z 23 maja 2022 r., który jest nader konkretny i precyzyjny. Skoro ustawodawca nader szeroko określił zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej, nader szeroko określił ramy publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (brak wymogu wykazania interesu prawnego), to podmiot kierujący państwową osobą prawną – państwową instytucją kultury, musi liczyć się z koniecznością odpowiadania na wnioski dotyczące funkcjonowania tej instytucji oraz przedsięwzięć realizowanych przez nią, stanowiących wszak wyraz realizacji zadań publicznych w zakresie upowszechniania kultury. O nadużyciu prawa nie może świadczyć również fakt, że złożyła go Fundacja, często występująca w tym trybie do podmiotów realizujących zadania publiczne. Na tym przecież polega istota działalności tego rodzaju organizacji, których celem działania jest zwiększenie transparentności życia publicznego oraz kontrola obywatelska instytucji publicznych i korzystających ze środków publicznych Biorąc pod uwagę okoliczności złożenia wniosku oraz jego precyzyjną i jednoznaczną treść, nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że wniosek Fundacji z 23 maja 2022 r. stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. W konsekwencji organ powinien był rozpatrzyć wniosek i udzielić odpowiedzi w terminie ustawowym. Skoro organ nie uczynił tego, pozostaje w bezczynności. W tej sytuacji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 Sąd zobowiązał Dyrektora do rozpatrzenia wniosku Fundacji, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (pkt II sentencji wyroku). Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji, jakkolwiek opierająca się na błędnym przekonaniu organu, że wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, została do skarżącej skierowana w terminie ustawowym, co w ocenie sądu wyklucza możliwość przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa. W działaniach Dyrektora nie można dostrzec przejawów rażącego lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji. Z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu Dyrektora Muzeum, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na wniosek skarżącej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby piętnować błędy organu nie mające charakteru rażącego poprzez wymierzanie grzywny. Taki instrument powinien być stosowany wyłącznie w przypadku rażącego naruszenia prawa, przejawiającego się w istotnym lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego zachowania nie można przypisać Dyrektorowi Muzeum w rozpoznawanej sprawie. W zakresie tego żądania Sąd skargę oddalił (pkt III). Sąd oddalił skargę również w zakresie odnoszącym się do żądania przyznania Fundacji sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie ma racjonalnych powodów, aby uznać, że dodatkowy nakład pracy skarżącej związany z dążeniem do uzyskania przedmiotowej informacji publicznej uzasadniał przyznanie jej sumy pieniężnej zgodnie z przedstawionym wyliczeniem. Skarżąca jest organizacją której celem działania jest m.in. zwiększenie przejrzystości i jawności w życiu publicznym oraz kontrola obywatelska instytucji publicznych oraz korzystających ze środków publicznych, które to cele realizuje między innymi poprzez wszczynanie oraz przystępowanie do postępowań przed organami administracji publicznej oraz organami wymiaru sprawiedliwości (sądami). Czynności wykonywane w sprawie przez pracowników Fundacji nie są zatem żadnym dodatkowym, szczególnym, lecz normalnym nakładem pracy w ramach jej działalności. Jest to tym bardziej oczywiste, jeśli uwzględnić wykonywaną przez skarżącą działalność w postaci prowadzenia gazety "[...]", co z istoty wiąże się z pozyskiwaniem różnego typu informacji, w tym informacji publicznej, to zaś wymaga w naturalny sposób określonych nakładów pracy. Innymi słowy koszty związane w istocie z funkcjonowaniem Fundacji nie mogą być traktowane jako wydatki dodatkowe. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265, ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł). Jak wynika z samej treści skargi, pełnomocnictwo było zwolnione od opłaty skarbowej.