II SAB/Lu 95/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 września 2024 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpatrzenia odwołania Z. K. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 listopada 2023 r., znak: LU.ZPU.3.534.1.2023; II. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Z. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z. K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) polegającą na nierozpatrzeniu w terminie odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 listopada 2023 r., znak: 3/D/ZPU/2023 o umorzeniu w całości postępowania w sprawie nałożenia na Gminę L. obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w postaci przepustu zlokalizowanego w drodze gminnej nr [...] (działka nr [...]) w miejscowości L.. W piśmie z 11 lipca 2024 r. skarżący uzupełnił skargę o zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora RZGW do rozpatrzenia odwołania, o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., II SA/Lu 142/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu sprzeciwu Z. K., uchylił decyzję Dyrektora RZGW z dnia 25 stycznia 2024 r., znak: 1/L.RPU/2024 uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu PGW Wody Polskie z dnia 22 listopada 2023 r., znak: 3/D/ZPU/2023 o umorzeniu w całości postępowania w sprawie nałożenia na Gminę L. obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego w postaci przepustu zlokalizowanego w drodze gminnej nr [...] (działka nr [...]) w miejscowości L.. Pismem z 19 kwietnia 2024 r. organ poinformował skarżącego, że w związku z oceną prawną zawartą w powyższym wyroku Sądu zaplanował na dzień 15 maja 2024 r. oględziny w terenie w celu zebrania dodatkowych dowodów w sprawie oraz zwrócił się do skarżącego o wzięcie udziału w tej czynności. W dniu 15 maja 2024 r. organ przeprowadził oględziny przepustu. W dniu 21 maja 2024 r. za pismem przewodnim z dnia 17 maja 2024 r. skarżącemu została doręczona kopia protokołu oględzin. Z uwagi na upływ z dniem 15 maja 2024 r. ustawowego miesięcznego terminu wynikającego dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. na rozpatrzenie odwołania oraz wobec braku powiadomienia o przyczynie niezałatwienia sprawy w tym terminie, Z. K. wniósł ponaglenie, spełniając wymóg formalny do złożenia przedmiotowej skargi do sądu. W dniu 11 czerwca 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora RZGW, uzupełnioną następnie o zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ. W dniu 28 czerwca 2024 r. Dyrektor RZGW wydał decyzję znak: LU.RPU.533.1.2023.DB rozstrzygającą sprawę z odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 listopada 2023 r., znak: 3/D/ZPU/2023. W związku z tym w odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna w części obejmującej zarzut bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania przez Dyrektora RZGW w sprawie odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Zamościu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 listopada 2023 r., znak: 3/D/ZPU/2023. Pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania organu zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych oraz w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Należy jednak zaznaczyć, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego bezczynność. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności. Z kolei przewlekłość stanowi taki stan postepowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Przewlekłość postępowania występuje zatem w razie niezałatwienia sprawy tak szybko, jak jest to obiektywnie możliwe, a podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O bezczynności organu w przedmiotowej sprawie świadczy fakt, że nie została ona załatwiona w ciągu miesiąca (jako sprawa w postępowaniu odwoławczym - art. 35 § 3 k.p.a.). Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do organu odwoławczego w dniu 18 kwietnia 2024 r. (data na prezentacie organu), a zatem miesięczny termin na rozpoznanie odwołania upłynął z dniem 20 maja 2024 r. (18 maja 2024 r. przypadał w sobotę). Organ odwoławczy wydał decyzję dopiero 28 czerwca 2024 r., już po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność i przewlekłość jego postępowania, a więc po ponad dwóch miesiącach od otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. Zwłoka ta nie znajduje przy tym żadnego wytłumaczenia w aktach sprawy, albowiem w okresie tym organ przeprowadził jedynie oględziny w dniu 15 maja 2024 r., tj. półtora miesiąca przed wydaniem decyzji w sprawie. W tych okolicznościach nie można uznać, że uchybienie przez organ miesięcznemu terminowi załatwienia sprawy z art. 35 § 3 k.p.a. jest usprawiedliwione jej okolicznościami i skomplikowanym charakterem. Organ nie poinformował skarżącego o przedłużeniu postępowania w sprawie oraz o przyczynach tego przedłużenia. Zasadny jest również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak już wyżej wyjaśniono, dla uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle nie wystarczy stwierdzenie, że nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, lecz konieczne jest jednocześnie ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy bądź, że organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Sądu ta ostatnia okoliczność wystąpiła w analizowanym przypadku. Wyrazem braku należytej staranności w zakończeniu sprawy w rozsądnym – możliwie najkrótszym terminie, jest wydanie decyzji dopiero po półtora miesiąca od przeprowadzenia oględzin, będących jedyną czynnością podjętą przez organ odwoławczy w toku postępowania. Z powyższych względów zachodziły wszelkie podstawy do stwierdzenia, że w sprawie organ odwoławczy dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji). Mając z kolei na uwadze, że bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania ustały przed rozpoznaniem skargi, tj. z podjęciem przez ten organ w dniu 28 czerwca 2024 r. decyzji załatwiającej odwołanie, postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia odwołania należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe (pkt I sentencji). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji). Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że stwierdzony stan naruszenia prawa nie wynikał z lekceważenia strony postępowania, zaś przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości w sposobie prowadzenia postępowania wynikają przede wszystkim z wadliwej organizacji pracy organu. W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i oddalił skargę w tym zakresie w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącemu od organu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.