II SAB/Ol 22/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w rozpoznaniu wniosku dotyczącego wyrównania i wypłacenia wynagrodzenia oraz nagród finansowych I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 7 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi; II. stwierdza że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny i nie przyznaje skarżącej sumy pieniężnej. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)

W złożonej do tut. Sądu skardze W.P. (dalej: "Skarżąca") podała, że wnioskiem z 4 maja 2020 r. zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji "[...]" (dalej: "KWP", "organ") z o wyrównanie i wypłatę, w terminie 14 dni od daty złożenia podania, należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu i należności z tytułu nagród finansowych, wraz z odsetkami, które otrzymywałaby pełniąc służbę na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w O., a które otrzymali w tym czasie funkcjonariusze pełniący służbę na równorzędnych stanowiskach. Stwierdziła, że to KWP powinien wypłacić jej należne uposażenie i inne należności pieniężne, po uprawomocnieniu się wyroku WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 331/17. Pomimo tego organ pozostaje bezczynny. Z uwagi na bezczynność organu, 29 czerwca 2020 r. wystosowała skargę do Komendanta Głównego Policji. Organ ten pismem z 21 sierpnia 2020 r. wskazał m.in., że naliczenie wyrównań z tytułu uposażenia i nagrody rocznej, z uwzględnieniem rozliczeń zwolnień lekarskich, za okres od czerwca 2017 r. do stycznia 2020 r. sporządzono 22 czerwca 2020 r., zaś 6 lipca 2020 r. sporządzono listy wyrównań za ww. okres, których wypłata nastąpiła 10 lipca 2020 r. Wyjaśnił ponadto, że nagroda w rozumieniu art. 110a ustawy o Policji i nagrody motywacyjne mają charakter uznaniowy, tym samym brak jest podstaw dochodzenia roszczenia z tego tytułu. Komendant Główny Policji nie zobowiązał KWP do udzielenia odpowiedzi Skarżącej i wydania decyzji administracyjnej regulującej odmowę wypłaty nagród finansowych. Skarżąca przyznała, że 10 lipca 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji wypłacił jej 6.758,40 zł, która to kwota jest znacznie zaniżona w stosunku do rzeczywistych zobowiązań z tego tytułu. Zarzuciła, że KWP nie udzielił jej żadnej informacji dotyczącej sposobu naliczeń należnego uposażenia, okresów i kwot, jakie zostały uwzględnione przy tych naliczeniach, wysokości odsetek, a także decyzji administracyjnej regulujących odmowę prawa do otrzymania wnioskowanych nagród. W związku z powyższym, 16 listopada 2020 r., złożyła ponaglenie do Komendanta Głównego Policji, na które nie otrzymała odpowiedzi. Skarżąca stwierdziła, że zaniechanie KWP, który przez okres 8 miesięcy nie udzielił odpowiedzi na wniosek z 4 maja 2020 r. rażąco narusza prawo i jest działaniem na jej szkodę i jednocześnie blokuje jej drogę do dochodzenia swoich roszczeń na drodze sądowoadministracyjnej. Ponadto, powyższe zaniechanie powoduje utratę zaufania obywateli i generuje koszty sądowe, obciążające Skarb Państwa. Z tego względu, Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i niosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. lub przyznanie jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniosła też o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że Skarżąca w kwestionowanym okresie nigdy nie pełniła służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji "[...]", lecz w Komendzie Powiatowej Policji "[...]", natomiast od 25 lipca 2020 r. w Komendzie Powiatowej Policji w E. Z tego względu, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, organem właściwym do ustalenia prawa do uposażenia jest Komendant Powiatowy Policji w "[...]". Natomiast Komendant Wojewódzki Policji w "[...]"jest dysponentem środków publicznych III stopnia w rozumieniu prawa finansowego, nie wydaje rozstrzygnięć w zakresie uposażenia policjantów z komend powiatowych, dlatego wskazany w skardze organ administracji jest niewłaściwy. Na potwierdzenie powyższego stanowiska, KWP wskazał, że Powiatowy Policji w "[...]"udzielił Skarżącej 21 lipca 2020 r. odpowiedzi na pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przypomnieć należy, że na każdym organie administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, spoczywa podstawowy obowiązek rozpoznania tego wniosku i zakończenia postępowania w sposób przewidziany prawem. Może ono polegać – zgodnie z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.",– na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji, np. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Może ono również polegać na podjęciu stosownego aktu (np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – art. 61a k.p.a.) lub stosownej czynności (np. pozostawieniu podania bez rozpoznania – art. 64 § 2 k.p.a. czy przekazaniu podania według właściwości – art. 65 § 1 K.p.a.), informujących wnoszącego podanie, że jego sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu, prowadzonym przez organ, do którego skierowano podanie (tak NSA w wyroku z 23.10.2020 r., I OSK 1036/20). Pod pojęciem "załatwienia sprawy" należy rozumieć nie tylko wydanie aktu władczego kończącego postępowanie, ale również podjęcie działania stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W konsekwencji powyższego, organ administracji pozostaje w bezczynności również wtedy, gdy stwierdzając swą niewłaściwość w sprawie bądź kwestionując swą właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w art. 65 § 1 k.p.a., tj. nie przekazuje podania organowi właściwemu mimo, że taki obowiązek na nim spoczywa. Jest to obowiązek organu o charakterze prawnym, proceduralnym, którego niedopełnienie świadczy o wystąpieniu bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. m.in. NSA w wyrokach: z 15.06.2016 r., I OSK 2122/14 i 3.07.2013 r., sygn. akt II OSK 348/13, a także: WSA w Kielcach z 22.02.2018 r., II SAB/Ke 79/17; wyrok WSA w Warszawie z 9.01. 2019 r., I SAB/Wa 261/18; wyrok WSA w Białymstoku z 28.02.2019 r., II SAB/Bk 129/18). Przedmiotem wniosku Skarżącej z 4 maja 2020 r. jest wyrównanie i wypłata, z należnymi odsetkami, należności z tytułu różnicy w wynagrodzeniu i w nagrodach finansowych, które Skarżąca otrzymywałaby, gdyby nie została odwołana z poprzednio zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w "[...]". Kwestię właściwości organów w sprawach osobowych reguluje art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.). Do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Organ właściwy do mianowania funkcjonariusza pozostaje właściwy do ustalenia w formie decyzji administracyjnej jego uposażenia oraz podejmowania innych decyzji związanych z uposażeniem. Wobec braku innych uregulowań te same organy w tej samej formie właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 32 ust. 1 ustawy o Policji jest wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym, jakie organy i w jakiej formie są właściwe do załatwiania określonych kategorii spraw. Wobec braku innych uregulowań te same organy w tej samej formie właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie uposażenia oraz innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. Organ właściwy do mianowania funkcjonariusza pozostaje właściwy do ustalenia w formie decyzji administracyjnej jego uposażenia oraz podejmowania innych decyzji związanych z uposażeniem (zob. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., I OSK 2219/15). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że jeżeli Komendant Wojewódzki Policji uznawał, że nie jest właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącej z 4 maja 2020 r., to zobowiązany był zastosować art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać niezwłocznie podanie do organu właściwego i zawiadamiając o tym fakcie Skarżącą. W terminie wyznaczonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ nie podjął ww. czynności, zatem pozostawał w bezczynności. W związku z tym, w pkt 1 wyroku Sąd zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 7 dni od zwrotu akt administracyjnych organowi. Sąd stwierdził w pkt 2. wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 4016/19). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z treści odpowiedzi na skargę można wnioskować, że KWP wadliwie uznał, iż skoro organ pierwszej instancji pismem z 21 lipca 2020 r. odpowiedział Skarżącej na jej pismo z 16 kwietnia 2020 r., to nie był zobowiązany do podejmowania jakichkolwiek czynności w stosunku do podania Skarżącej z 4 maja 2020 r., jako wniesionego do organu niewłaściwego. Powyższe okoliczności uzasadniały odstąpienie od wymierzenia grzywny, której wymierzenia Skarżąca domagała się w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. W przypadku gdy sąd zobowiązuje pozostający w bezczynności organ do załatwienia sprawy, grzywna jest środkiem mającym dodatkowo wzmocnić to zobowiązanie, stanowiąc jednocześnie karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Skarżąca rażącego naruszania prawa, które ma uzasadniać wymierzenie grzywny upatruje w obowiązku wydania decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tymczasem, na tym organie ciąży tylko powinność przekazania podania organowi właściwemu. Z akt sprawy nie wynika, aby celowo organ unikał załatwienia wniosku, zaś wydany wyrok stanowi dla organu wystarczającą podstawę i jednocześnie wskazówkę do działania mającego na celu prawidłowe, zgodne z prawem, potraktowanie wniosku Skarżącej. Brak było zatem podstaw do wymierzenia grzywny. Sąd nie orzekał o przyznaniu Skarżącej sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Samo nieprzekazanie wniosku organowi właściwemu, w okolicznościach mniejszej sprawy, nie przesądza o powstaniu po stronie Skarżącej uszczerbku. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku. Złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.