II SAB/Op 1/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach do załatwienia wniosku A. C. z dnia 27 listopada 2020 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach na rzecz skarżącej A. C. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. C. (zwaną dalej: skarżącą) jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Krapkowicach (zwanego dalej: Komendantem lub organem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 listopada 2020 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), skarżąca wystąpiła – na podstawie art. 61 Konstytucji RP, do Komendanta z wnioskiem (pisownia i numeracja punktów oryginalna) "o udostępnienie informacji dotyczących interwencji u [...]-latka z [...], o następującej treści: 1. skąd (od kogo) powzięto informacje o działaniach [...]-latka z [...], wskutek których podjęto czynności w dniu 17 listopada w jego mieszkaniu. Proszę o dokumentację; 1.2. na jakiej podstawie i kto powziął informacje o organizacji wydarzenia przez [...]-latka ? Na podstawie jakich informacji, dowodów ? Proszę o dokumentację; 1.3. w związku ze słowami: "W ich trakcie policjanci ustalili, że jedną z osób, które na portalu społecznościowym czynnie propagują i nawołują do zgromadzenia, jest [...]-letni chłopiec" - na czym polegało czynne propagowanie i nawoływanie do zgromadzenia? Wnoszę o dokumentację. 1.4. Wobec ilu osób, które "czynnie propagowały i nawoływały do zgromadzenia" podjęto czynności i jakie, kiedy? Proszę także o dokumentację. 2. czy KPP otrzymała jakiekolwiek pisma, polecenia, rozkazy, związane z kontrolowaniem protestów inspirowanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 października 2020 r. i ich uczestników, propagatorów bądź organizatorów, czy też była to własna inicjatywa? Proszę o kopię dokumentacji/korespondencji. 3. kopia dokumentacji z podjętych czynności w w/w sprawie [...]-latka. 4. informacja o skargach i/lub postępowaniach dyscyplinarnych jakie wpłynęły na: kom. K. G., mł. asp. I. K., w ciągu ostatnich 5 lat do dnia realizacji wniosku. 5. Czy komendant podjął działania w celu ustalenia, który z policjantów poinformował obywatela, że grożą mu 4 lata zakładu poprawczego i więzienia, o czym informowały media? Jeśli tak, to proszę o informację, który. 6. Czy na skutek czynności, o których mowa powyżej i które opisywały media, zostały poczynione jakieś kontrole, działania wyjaśniające, nadzorcze, pouczenia lub inne, w stosunku do tych policjantów ? Czy wyciągnięte zostały jakieś konsekwencje, upomnienia, inne działania ? 7. informacja o wynagrodzeniach p. G. i K., wypłaconych w okresie styczeń - listopad, z wyszczególnieniem składników (premie, nadgodziny, dodatki, nagrody itp.)." Skarżąca zażądała udzielenia odpowiedzi w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail. W odpowiedzi na wniosek, w dniu 2 grudnia 2020 r. organ wezwał skarżącą (w wiadomości email) do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wskazanie na jakiej podstawie prawnej i w trybie jakiej ustawy prosi o udzielenie informacji. Wskazując, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielenia informacji, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2 określają ustawy stwierdził, że sformułowane pytania godzą w wolności i prawa podległych mu funkcjonariuszy, a niektóre z nich nie stanowią informacji publicznej. Na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poinformował, że brak złożenia wniosku określonego w ustawie w terminie 14 dni spowoduje, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. Skarżąca nie odpowiedziała na powyższe wezwanie. Pismem z dnia 12 grudnia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Komendanta w przedmiocie udostępnienia żądnych informacji. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosła o "stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych." Uzasadniając żądania podniosła, że: - organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej; - złożony wniosek dotyczył informacji publicznej, bowiem dotyczył informacji o podmiocie zobowiązanym i zasadach jego funkcjonowania; - wezwanie przez organ do sprecyzowania podstawy prawnej wniosku jest pozbawione podstaw, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej jest podstawowym aktem wykonującym art. 61 Konstytucji RP - pozostałe ustawy stanowią leges specialis, a ponadto ustawa ta nie wprowadza wymogu powoływania podstawy prawnej we wniosku o dostęp do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym i o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że żądane we wniosku informacje nie mieszczą się w katalogu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) i dlatego odpowiedź została udzielona skarżącej niezwłocznie pismem (e-mail) w sposób materialno – techniczny. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że zapytania we wniosku sformułowane są w sposób chaotyczny, nieprecyzyjny, oparte na doniesieniach medialnych, które nie pozwalały na obiektywne "rozszyfrowanie" intencji wnioskodawcy, a to: pytanie nr 1.3, nr 2, nr 3. Przy założeniu, że powyższe pytania dotyczyły postępowania w sprawie nieletniego sprawcy czynu karalnego w trybie ustawy o z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2018 r., poz. 969) dalej zwanej "u.p.n.", zgodnie z treścią art. 20 § 1 tej ustawy w zakresie zbierania, utrwalania i przeprowadzenia dowodów przez Policję stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Kodeks ten ogranicza dostęp do informacji publicznej, dlatego z tej przyczyny wezwanie o sprecyzowanie wniosku było zasadne. Ponadto art. 32d u.p.n. zawiera zamknięty katalog osób uprawnionych do dostępu do akt sprawy zawisłej przed sądem rodzinnym. Dalej powołując się na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, organ wywodził również, że jeżeli wniosek nie będzie dostatecznie precyzyjny, czyli nie będzie wskazywał konkretnych informacji, to nie może być uznany za żądanie udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do tego wskazał, że skarżąca opisała treść zapytania w sposób bardzo ogólny co potwierdzają pytania nr 1, 1.2, 5, 6. Pytania te nie zawierają zakresu żądania i niejako wymuszają na ich adresacie hipotetyczne rozpoznanie. Tymczasem, określenie w sposób konkretny i jasny przedmiotu wniosku, jest warunkiem koniecznym do tego, żeby wniosek w ogóle mógł zostać rozpoznany. Jeżeli, obiektywnie rzecz biorąc, nie jest możliwe ustalenie treści wniosku, to brak jego realizacji nie będzie świadczył o bezczynności podmiotu zobowiązanego. Nieprecyzyjne i mało przejrzyste sformułowanie wniosku przez skarżącą spowodowało uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu. Stąd zrozumiałe było dążenie organu do doprecyzowania lub upewnienia się, co jest przedmiotem żądania i w jakim trybie udzielić odpowiedzi czy na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisów Kodeksu postępowania karnego, czy też w oparciu o art. 32d u.p.n., w zakresie dostępu do akt sprawy prowadzonej wobec nieletniego sprawcy czynu karalnego. W odniesieniu do pytań nr 4 i 7 organ zaznaczył, że dotyczą one skarg, postępowań dyscyplinarnych i wynagrodzenia wskazanych personalnie funkcjonariuszy. Jest to zatem wniosek o indywidualnym charakterze żądanych informacji, co nie stanowi informacji publicznej o czym poinformowano skarżącą w odpowiedzi przesłanej na adres e-mail. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b p.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na tej właśnie postawie, w trybie uproszczonym, została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie, a to wobec wniosku obydwu stron o rozpoznanie sprawy w tym trybie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Komendanta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 wskazanej już wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej ustawą, który przewiduje, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi dostrzec trzeba, że skarżąca złożyła do Komendanta wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 61 Konstytucji RP, w którym wprost została sformułowana zasada dostępu do informacji publicznej. Zasada ta związana jest z jawnością życia publicznego i odnosi się do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje m.in. także dostęp do dokumentów. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jest ona rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, wobec czego nie można przyjąć, że brak powołania we wniosku skarżącej jako jego podstawy prawnej przepisów ustawy uniemożliwiał jego rozpoznanie w tym trybie. Uznać należy, że przedmiotowy wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznej, skarga wniesiona w tym przedmiocie jest dopuszczalna a jej wniesienie nie jest ograniczone terminem, jak również nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniał i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest jedynie ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, który określa zakres podmiotowy realizacji obowiązku w granicach prawa do informacji publicznej, nie budzi żadnych wątpliwości to, że Komendant Powiatowy Policji w Krapkowicach, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w trybie wskazanej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.), komendant powiatowy policji jest organem administracji rządowej na terenie województwa w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi z kolei, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy Komendant jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zdaniem Sądu uznać także należy, że zakres wnioskowanych informacji do udostępnienia mieści się w kategorii informacji publicznej udostępnianej na zasadach określonych w ustawie. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy decyduje kryterium rzeczowe. Z treści wniosku skarżącej wynika, że dotyczy on udostępnienia informacji o działaniach Policji podjętych w związku z organizacją protestu oraz informacji o funkcjonariuszach Policji. Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ustawy, który w formie przykładowego (tj. otwartego) katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Reguły wykładni prawa dotyczące dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. W orzecznictwie sądowym, uwzględniającym konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone; dotyczące sfery faktów. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie też z art. 6 ust. 1 ustawy za informację publiczną bez wątpienie uznać należy wszelkie informacje: o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy), o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d i lit. f ustawy), o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, lit. b i lit. c ustawy), a także o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy). Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 ustawy dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Odnosząc powyższe do wniosku skarżącej uznać trzeba, że kolejno informacje objęte pytaniami z pkt 1, 1.2, 1.3, 1.4, 2 i 3 mieszczą się w szeroko rozumianych działaniach władzy publicznej, sposobach załatwiania spraw oraz danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy), natomiast informacje z pkt 4, 5, 6 i 7 wniosku dodatkowo dotyczą też informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2), a informacje z pkt 7 też informacji o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy), tj. wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Sąd podziela pogląd, że informacja publiczna odnosi się do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko. Analiza art. 6 ustawy wykazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informację publiczną stanowi więc każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest natomiast zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle. Samo pojęcie uzyskania informacji o działalności organów nie ogranicza się przy tym tylko do dostępu do dokumentów, lecz również do informacji o działalności publicznej danego podmiotu. Pojęcie dokument wchodzi w zakres pojęcia uzyskania informacji, ale nie jest jego jedyną formą. Potwierdza to treść przepisu art. 1 ust. 2 ustawy, który formułuje dostęp do informacji, a nie dostęp do dokumentów. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy może okazać się zatem np. informacja o istnieniu dokumentu, lub po prostu informacja ustna, dotycząca określonej kategorii spraw (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść wniosku skarżącej wskazuje, że jej żądanie dotyczy faktów, tj. informacji o działaniach podejmowanymi przez Policję oraz informacji o funkcjonariuszach Policji wykonujących określone czynności w ramach przyznanych im kompetencji. Nie ma racji organ twierdząc, że wniosek jest nieprecyzyjny i trudno określić jego treść. Skarżąca sformułowała konkretne pytania, które dotyczyły określonych informacji, w tym odnoszących się do konkretnych czynności interwencyjnych podjętych w dniu 17 listopada 2020 r. wobec małoletniej osoby w związku z organizacją protestu. Wezwaniem z dnia 27 listopada 2020 r. organ nie zobowiązał skarżącej do sprecyzowania z jakim zdarzeniem związane są żądane informacje co wskazuje, że nie miał co do tego wątpliwości. W ocenie Sądu kwestia ta nie jest sporna zważywszy na fakt, że skarżąca powołała się na stanowisko zamieszczone na oficjalnej internetowej stronie Komendy Powiatowej Policji nawiązujące do wydarzeń z 17 listopada 2020 r., które to co należy dodatkowo zaznaczyć były szeroko komentowane w mediach. Z treści wniosku nie wynika przy tym, aby żądanie dotyczyło odrębnego trybu dostępu do akt prowadzonego postępowania np. na podstawie Kodeksu postępowania karnego. Skarżąca nie domaga się bowiem wglądu do określonych akt i pyta nie tylko o dokumenty, ale także o podjęcie przez organ Policji określonych działań pozostających w jego właściwości oraz o informacje dotyczące określonych funkcjonariuszy. W konsekwencji więc uznać należy, że jej wniosek podlega rozpoznaniu na zasadach określonych w ustawie. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 16 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1782/04, zgodnie z którym z chwilą wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a jej udostępnienia domaga się podmiot niebędący uczestnikiem postępowania, zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli zatem skarżąca żąda przekazania informacji pochodzących od organu, z wytworzonych akt danego postępowania, a nie wglądu do całości akt sprawy, to uznać należy, że dostęp do informacji wynikających także z akt postępowania karnego, odbywa się na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd, że akta nie stanowią informacji publicznej nie oznacza, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to również sprawy akt postępowania skargowego prowadzonego przez Policję. Zawierają one bowiem informacje o działalności tego organu. W szczególności notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informację o sprawach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17 i powołane tam piśmiennictwo oraz Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2016, str. 173). Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa Na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zauważyć też przyjdzie, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja uznania akt w całości za niepodlegające udostępnieniu bez żadnych ustaleń, to znaczy bez nadania im charakteru tajemnicy służbowej i nieopatrzeniu, zgodnie z ustawą o ochronie informacji niejawnych klauzulą "poufne", bądź też wykazania, że dotyczą one prawnie chronionej tajemnicy, prawa prywatności. Jednocześnie, odwołując się do pojęcia "akt postępowania", należy uwzględniać nie tylko te dokumenty, które zostały tam dołączone, ale również wszystkie, które dotyczą sprawy bądź są z nią związane. W konsekwencji zaś podzielić należy pogląd, że akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Op 49/20 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności, utrzymania bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego m.in. poprzez ściganie przestępstw i wykroczeń. Informacje o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania na podstawie przepisów prawa, stanowią zatem informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Tak samo informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje publiczne. Ustawa nie definiuje wprawdzie pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" jednak na gruncie orzecznictwa przyjmuje się, że cechą wyróżniającą jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1887/16, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 43/18). Posługując się wykładnią systemową, na podstawie art. 115 § 13 pkt 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1444 z późn. zm.) uznać zatem należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest bezspornie funkcjonariusz policji. Wskazany przepis określa bowiem wprost, że funkcjonariuszem publicznym jest funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej. Uwzględniając powyższego przyjąć z kolei należy, że w zakresie informacji publicznych mieszczą się również informacje o imionach i nazwiskach funkcjonariuszy Policji. Dążenie do poszerzenia, pogłębienia i wzmocnienia transparentności, rzetelności i legalności działalności podmiotów publicznych wymaga bowiem poddania działań podejmowanych przez funkcjonariuszy publicznych szerokiej kontroli społecznej. Dane te stanowią natomiast informację publiczną podlegającą ogólnemu obowiązkowi udostępnienia stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Podobnie, na tej samej podstawie udostępnieniu będą podlegały także orzeczenia dyscyplinarne dotyczące przewinień policjantów popełnionych w czasie ich pracy i w związku z wykonywaniem ich funkcji. Orzeczenie takie dotyczy bowiem osoby pełniącej funkcję publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a kwestia odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy publicznych stanowi informację o osobie pełniącej funkcje w organach administracji publicznej (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 81/16). Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy informacją publiczną jest także informacja o majątku publicznym. W skład tego majątku wchodzą natomiast m. in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrodami, premiami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305). Podkreślić trzeba, że zasada jawności gospodarki środkami publicznymi stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 103/17). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącą informacje, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy. Wskazać jednak trzeba, że samo zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza w każdym przypadku bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. Na podstawie art. 5 ustawy prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a ustawy). W przypadku zaistnienia okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 1, ust. 2 lub ust. 2a ustawy organ zobowiązany do udostępnienia informacji powinien, działając na podstawie art. 16 ustawy, wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji, wyjaśniając podstawy faktyczne i prawne dokonanej odmowy. Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 ustawy, nie powoduje zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie. Brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje bezczynnością. Ograniczenie określone w art. 5 ust. 2 ustawy, zgodnie z treścią tego przepisu, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że ograniczenie to nie może mieć zastosowania do informacji o funkcjonariuszu policji, takich jak: jego imię i nazwisko, wysokość wynagrodzenia, czy informacja o skargach i prowadzonych postępowaniach dyscyplinarnych. Zdaniem Sądu są to informacje odnoszące się do osób funkcjonujących w ramach instytucji publicznej i sprawujących funkcję publiczną, które mają znaczenie dla oceny tych instytucji i do których dostęp stanowi gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Nie są to informacje związane z życiem prywatnym lecz informacje związane z pełnioną funkcją. Przyjąć tym samym należy, że nie są one objęte ochronną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z uwagi na prywatność funkcjonariusza Policji. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Zgodzić się również należy z wykładnią sformułowaną w orzecznictwie sądowym, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, jakkolwiek służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji, to jednak niezależnie od tego, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 ustawy. Nie można jednak uznać, aby regulacja ta zawierała wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji, z dochowaniem przewidzianych prawem terminów. Nie wszystkie jednak tego typu materiały – tylko z tej racji, że zostały wytworzone czy znalazły się w posiadaniu osób piastujących funkcję organu władzy (czy innych funkcjonariuszy publicznych) – stają się z tego powodu informacjami publicznymi. Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich – nawet nieoficjalnych i roboczych – materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 699/16). Przy uwzględnieniu tych uwag a w odniesieniu do dokumentów i informacji dotyczących policjantów, jeśli są związane z wykonywaniem zadań służbowych oraz działań realizowanych przez funkcjonariuszy Policji, w tym czynności operacyjno-rozpoznawczych, odwołać należy się do ustawy o Policji, która w art. 20a ust. 1 stanowi, że w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji, do podstawowych zadań Policji należy m.in. inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi. Stosownie zaś do art. 20b ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji udzielenie informacji o prowadzonych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić w przypadku gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. Celem regulacji art. 20a ust. 1 i art. 20b ust. 1 ustawy o Policji jest ochrona informacji związanych z działalnością Policji, co ma służyć zapewnieniu prawidłowej realizacji zadań jakie ustawodawca nałożył na tę formację, służących ochronie bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywaniu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego względu, zdaniem Sądu, podlegają one uwzględnieniu wraz ze znajdującymi w tym zakresie zastosowanie przepisami o ochronie informacji niejawnych, jako mogące stanowić podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Konstrukcja art. 5 ust. 1 ustawy zawiera bowiem regulację przewidującą ograniczenie prawa do uzyskania takiej informacji publicznej, która podlega ochronie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 699/19 i z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 713/18). Dopuszczone w tym zakresie ograniczenie dostępu do informacji nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Nadal bowiem zastosowanie znajduje w tym zakresie ogólna zasada gwarantująca szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, zmierzająca do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego. Rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ Policji powinien rozważyć i ocenić materiał informacyjny, którego dotyczy żądanie udostępnienia. Odpowiednio też do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu w drodze dokonania czynności materialno-technicznej - w terminie 14 dni, w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy, bądź w terminie o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy; odmowie jej udzielenia w drodze decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy - w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (brak spełnienia warunku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy lub ograniczenie dostępu do informacji stosownie do art. 5 ustawy); wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy lub poinformowaniu wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, bądź też organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje w przewidzianym prawem terminie odpowiednich czynności. Taka też sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Komendant nie rozpoznał bowiem wniosku skarżącej w trybie dostępu do informacji publicznej w wymaganym terminie co skutkowało jego bezczynnością, o której na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 2 wyroku. Jak już wcześniej wskazano skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej wobec czego Komendant powinien udostępnić żądane informacje, wydać odpowiednią decyzję odmowną lub w przypadku braku określonych informacji poinformować o tym skarżącą. Sam fakt, że określona informacja w ocenie organu zawiera prawem chronione tajemnice nie oznacza, że traci ona przez to charakter informacji publicznej. Jest to nadal informacja publiczna z tym, że zgodnie z art. 5 ustawy, prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom o czym należy orzec w drodze decyzji. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji powinna spełniać wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawierać uzasadnienie stanowiska organu. Uznanie przez organ, że niektóre informacje objęte wnioskiem podlegają ochronie na podstawie art. 5 ustawy nie może natomiast skutkować uznaniem, że wszystkie żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie ustała do czasu orzekania przez Sąd, stąd na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku, zobowiązano Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał z kolei, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu nie sposób stwierdzić, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz skutkiem zaniechania wynikającego z błędnego stanowiska, co do obowiązku rozpoznania wniosku i pozostawienia go bez rozpoznania w związku brakiem wskazania jego podstawy prawnej. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w pkt 4 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).