II SAB/Po 4/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2026 r. w sprawie ze skargi C. S.A. z siedzibą w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu zażalenia C. S.A. z siedzibą w P. od postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 17 lutego 2025 r., nr [...]; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania zażalenia wskazanego w punkcie 1; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 13 września 2021 r. C. S.A. z siedzibą w P. (dalej również jako "Skarżąca" lub "Spółka") złożyła do Burmistrza Gminy i Miasta [...] wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 17 lutego 2025 r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia 25 lutego 2025 r. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez wydanie postanowienia merytorycznego, a w razie potrzeby o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 3 k.p.a. Pismem z dnia 10 marca 2025 r. Burmistrz Gminy i Miasta [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zażalenie wraz z aktami sprawy administracyjnej, które wpłynęło do organu w dniu 13 marca 2025 r. Pismem z dnia 01 kwietnia 2025 r. SKO w [...] zawiadomiło Spółkę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia w ciągu 180 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismem z dnia 11 grudnia 2025 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 w zw. z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i bezczynność (bierność) Organu w prowadzeniu postępowania, czego skutkiem jest niezałatwienie sprawy odwoławczej w ustawowym terminie wynikającym z ww. przepisu, a także w wyznaczonym przez Organ terminie, podczas gdy zgodnie z zasadą szybkości postępowania Organ zobowiązany jest do rozpoznania sprawy wnikliwie i możliwie szybko, zaś w sprawie w całości został zgromadzony materiał dowodowy umożliwiający niezwłoczne rozpoznanie sprawy. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o: 1. zobowiązanie Organu do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku postanowienia w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 lutego 2025 r. (znak: [...] ); 2. stwierdzenie, że w prowadzonym postępowaniu Organ dopuścił się bezczynności, która nie miała rażącego charakteru; 3. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 4. zwrot od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi Spółka, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy, podniosła, iż określony przez SKO [...] zawiadomieniu termin 180 dni (tj. 6 miesięcy) na rozpoznanie złożonego zażalenia jest terminem dalece przewyższającym potrzeby czasowe w celu jego merytorycznego rozpoznania; a nadto mimo upływu ww. terminu, który minął 01 października 2025 r. — zgodnie z wiedzą posiadaną przez Skarżącą - organ II instancji nie podjął żadnych czynności w celu merytorycznego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż wniesienie skargi w tym samym dniu co ponaglenie nie wyczerpuje pojęcia "wyczerpanie środków zaskarżenia". Na marginesie SKO wskazało, iż postanowieniem z dnia 18 grudnia 2025 r. rozpatrzyło zażalenie Spółki. W piśmie procesowym z dnia 13 stycznia 2026 r. Spółka podtrzymała w całości skargę wskazując, iż nie ma znaczenia jaki czas upłynął pomiędzy wniesieniem ponaglenia a złożeniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia. Z tych też względów wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone m.in. w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 950/23, że z przepisów wynika, iż warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów tych nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił bowiem terminu, w którym można wnieść skargę na przewlekłość postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłość można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa (por. wyr. NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1314/19). Brak jest zatem normatywnych podstaw do tworzenia dodatkowego warunku realizacji prawa do sądu, jakim byłby wymóg, aby dla dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania konieczne było nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny byłby także upływ terminu na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia wobec ponaglenia przez organ. Należy zauważyć, że taka wykładnia art. 53 § 2b p.p.s.a. jest stosowana również w orzecznictwie NSA, który przyjmuje w oparciu o powołany przepis, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść nawet tego samego dnia, w którym zostało wniesione ponaglenie do właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1314/19, LEX nr 2777904, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2558/19, wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18, LEX nr 2573182, wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2012/19, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12, postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13). Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym postanowieniu wskazał, iż "nie podziela stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym gdyby dopuścić taką sytuację, że jednego dnia można byłoby wnieść ponaglenie i skargę do sądu administracyjnego podważałoby to racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do k.p.a. instytucję ponaglenia wyposażył stronę w dodatkowy argument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy oraz że ratio legis do wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji". Z tych też względów wobec złożenia ponaglenia przed wniesieniem skargi Sąd uznał, iż skarżący wypełnił wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. bezczynność organu, co wprost wynika z tytułu oraz treści skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika. Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Kierując się powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie akta administracyjne wraz z zażaleniem Spółki na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 lutego 2025 r. wpłynęły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 13 marca 2025 r. (data prezentaty na piśmie Burmistrza z dnia 10 marca 2025 r. k. 6 akt administracyjnych). Dnia 1 kwietnia 2025 r., a więc przed upływem miesiąca od wpływu zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało strony postępowania o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie wskazując jednocześnie, iż rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w ciągu 180 dni licząc od dnia otrzymania zawiadomienia. Jak wynika z ponaglenia oraz skargi zawiadomienie o przedłużeniu terminu Skarżąca otrzymała dnia 4 kwietnia 2025 r.. Tym samym wyznaczony przez organ 180 dniowy termin liczony od dnia otrzymania zawiadomienia upływał, jak słusznie wskazała Spółka, 1 października 2025 r.. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ nie dochował nawet tego terminu, bo stosowne postanowienie wydał dopiero dnia 18 grudnia 2025 r., po wniesieniu w dniu 11 grudnia 2025 r. przedmiotowej skargi. Tym samym organ rozpoznał zażalenie po upływie ponad 2,5 miesiąca od przedłużonego w sposób znaczny terminu do załatwienia sprawy. Tym samym uznać należy, iż upływ wyznaczonego przez organ terminu do załatwienia zażalenia, spowodował, że w dniu wniesienia skargi organ był bezczynny w rozpoznaniu tego środka zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 lutego 2025 r., o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie, po wniesieniu skargi, zostało wydane postanowienie Sąd w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, CBOSA). W ocenie Sądu takie okoliczności nie zaistniały w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118).