II SAB/Wa 75/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2000 r. 1. zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku J. D. z dnia [...] października 2000 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania przez Ministra Obrony Narodowej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje J. D. od Ministra Obrony Narodowej sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; 4. w pozostałej części skargę oddala.

J. D. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] lipca 2000 r. oraz żądania z dnia [...] października 2000 roku. Przedmiotowe postępowanie dotyczy skargi na przewlekłość na skutek wniosku z dnia [...] października 2000 roku. [...] w st. spocz. J. D. pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do Biura Ministra Obrony Narodowej Wydziału Skarg i Wniosków: 4 stycznia 2019 r.) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] lipca 2000 r. oraz żądania z dnia [...] października 2000 roku. W złożonej skardze zarzucił Ministrowi Obrony Narodowej rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu z wniosku z dnia [...] lipca 2000 r. oraz żądania z dnia [...] października 2000 r. J. D. podkreślił, że w dniu [...] lipca 2000 r. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, a w dniu [...] lipca 2000 r. Dyrektor [...] MON "załatwiając" powyższe żądanie pismem [...] stwierdził "poruszane problemy były od 1991 r. wielokrotnie wyjaśniane przez instytucje Ministerstwa Obrony Narodowej, Rzecznika Praw Obywatelskich i sądy. Wobec niezmienionej sytuacji faktycznej i prawnej podtrzymuję stanowisko zajęte dotychczas przez organy wojskowe". Wskazana przez skarżącego odpowiedź z dnia [...] lipca 2000r., jak wynika jasno z jej treści, była odpowiedzią na wniosek strony z dnia [...] lipca 2000 r. (data wpływu do organu 26 lipca 2000 r.). Wobec udzielenia stronie odpowiedzi w dniu [...] lipca 2000 r. na wskazany wniosek nie można uznać, że doszło do przewlekłości postępowania poprzez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Organ podkreślał, iż z pisma Biura Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2000 r. rozpatrzony został w trybie skargowownioskowym zgodnie z przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie tego Działu k.p.a.,nie mają formy aktu lub czynności, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym skarga z dnia [...] grudnia 2018 r. (wpłynęła do organu w dniu 4 stycznia 2019 r.) we wskazanym przedmiocie winna zostać odrzucona, gdyż jej przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odnosząc się z kolei do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu z "żądania z dnia [...] października 2000 r." organ wskazał, że postanowieniem z dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 365/17) na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę J. D. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2000 r. o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd stwierdził, że skoro organ nie dysponuje przedmiotowym wnioskiem, zaś skarżący nie był w stanie nadesłać dowodu doręczenia wskazanego wniosku do organu, to zachodzi sytuacja, w której strona skarżąca nie wykazała, że wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie w ogóle został wniesiony do organu, a zatem nie można czynić organowi zarzutu w tym zakresie. Wskazane orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. jest prawomocne. Ponadto organ podkreślił, że skarżący do przedmiotowej skargi również nie załączył dowodu doręczenia organowi wniosku z dnia [...] lipca 2000 r. oraz żądania z dnia [...] października 2000 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa ("Ponaglenie" z dnia [...]12.2018r.,k29). Odnosząc się do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Obrony Narodowej poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu z "żądania z dnia [...] października 2000 r." organ wskazał, że postanowieniem z dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 365/17) na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę J. D. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2000 r. o wznowienie postępowania. Organ podnosił, iż nie dysponuje w swoich zasobach wnioskiem z dnia [...] października 200r., zaś skarżący nie przedłożył takiego wniosku. Ten stan faktyczny w toku postępowania sądowoadministracyjnego uległ zmianie bowiem skarżący na wezwanie Sądu przesłał oryginał ww. wniosku (k48-50v). Wniosek nosi datę [...] października 2000r., zawiera pieczęć okrągłą [...] w MON ds. [...] wraz z nieczytelną parafą umieszczoną przy pieczęci. Treść wniosku zawiera żądania skarżącego oraz alternatywnie (w przypadku gdyby organ nie zaakceptował tych żądań) informację, że: "W przypadku odmowy, pismo to stanowi żądanie stwierdzenia nieważności decyzji: - o obniżeniu mi uposażenia w m-cu luty-marzec; - o zwolnieniu mnie z zawodowej służby wojskowej w dn. [...].08.74 i [...].03.91r.; - o ustaleniu podstawy emerytury wg uposażenia z m-ca marca 1991r., Jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa." Skarżący zatem wykazał, że w dniu [...] października 2000r. złożył przedmiotowy wniosek. Organ natomiast nie podjął na skutek wniosku z dnia [...] października 2000r. czynności właściwych dla żądania stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w piśmie. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ przewlekle prowadził postępowanie w zakresie rozpoznania wniosku, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wyrokowania decyzja w tym przedmiocie nie została podjęta. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest więc oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Nie można bowiem przyjąć za usprawiedliwienie tego, że organ nie posiadał w swoich zasobach wniosku, skoro skarżący wykazał, że taki wniosek został złożony. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego, jak i brak po stronie organu działań, które powinny doprowadzić do skutecznego "odszukania" przedmiotowego wniosku, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie orzeczenia nie było możliwe z uwagi na brak wniosku z dnia [...] października 2000r. stanowi pewną okoliczność łagodzącą w zestawieniu ze stanem faktycznym sprawy sygn. akt II SAB/Wa 365/17, w którym skarżący był wzywany do złożenia wniosku z dnia [...] października 2000r. Skarżący w tej sprawie odpowiedział, że nie może nadesłać wniosku gdyż nie posiada archiwum. Tym niemniej, czasu opóźnienia w przedmiotowej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele lat nie kończył postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. W ocenie Sądu słusznym było przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, co ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (2.000 złotych) Sąd wziął pod bardzo długi okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że organ nie wydał jeszcze decyzji, na skutej wniosku z dnia [...] października 2000r. Przyznanie sumy pieniężnej zgodnie z żądaniem skargi (połowa kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.) Sąd uznał za zbyt wygórowane. Sąd zważył przy tym, że dla oceny zasadności wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie ma znaczenia zgłoszone przez skarżącego żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Sąd wziął również pod uwagę to, że suma pieniężna, jakkolwiek ma charakter kompensacyjny, nie pełni jednak funkcji naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (por. wyrok NSA z dnia: 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2156/17; 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16; 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19; 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19; publ. CBOSA). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawą przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a.