III OSK 1194/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 733/23, w sprawie ze skargi Gminy [...], na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego, z dnia [...] września 2023 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzania w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół, Ponadpodstawowych w [...], , 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 733/23 uwzględnił skargę Gminy [...] i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...], którym stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ponadpodstawowych w [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania i zwrócił na rzecz Gminy [...] kwotę uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że materiał dowodowy, na podstawie którego podjęto rozstrzygnięcie nadzorcze, był niepełny i niewystarczający do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...]. Dlatego też uznać należało, że nie w pełni została przeprowadzona przez organ nadzoru kontrola okoliczności, z powodu których doszło do unieważnienia konkursu. Sąd podkreślił w szczególności, że z przedłożonych dokumentów i akt sprawy nie wynika, aby w roku szkolnym 2022/2023 w Zespole Szkół Ponadpodstawowych (dalej ZSP) w [...] skład Rady Rodziców został wybrany w sposób zgodny z art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r., poz. 900 z późn. zm.), tj. aby w jej skład wchodzili po jednym przedstawicielu rad oddziałowych wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców uczniów danego oddziału. W konsekwencji tego nie sposób stwierdzić, że w prawidłowy sposób 25 maja 2023 r. dokonano wyboru przedstawicieli Rady Rodziców do komisji konkursowej. Co więcej, z protokołu z zebrania z 25 maja 2023 r. wynika, że Rada Rodziców przy ZSP w [...] przez aklamację zdecydowała o odtajnieniu głosowania, a następnie w głosowaniu jawnym dokonała wyboru dwóch członków komisji konkursowej, tj. B.K. i K.K. Na liście obecności widnieje 18 podpisów, przy czym dwa z nich zostały skreślone (B.F. i E.W.), zaś Rada Rodziców według protokołu z posiedzenia Rady Rodziców przy ZSP w [...] z 22 września 2022 r. miała liczyć 9 członków. Brak jest przy tym na liście z 25 maja 2023 r. podpisów dwóch osób, które miały być wybrane do Rady Rodziców 22 września 2022 r., tj. [...] i [...]. W tym stanie rzeczy uznano, że organ nadzoru nie dokonał właściwej weryfikacji zarządzenia unieważniającego konkurs, gdyż nie dysponował pełną dokumentacją. Nawet udostępnione Sądowi przez Wójta Gminy [...] dokumenty, w tym pismo T.R. z 10 sierpnia 2023 r., pismo Wójta Gminy [...] z 13 września 2023 r. informujące o przyczynie braku części dokumentów, tj. kopii protokołu pierwszego posiedzenia rady w roku szkolnym 2022/2023, kopii aktualnego regulaminu (nieudostępnienie ich przez Przewodniczącą Rady Rodziców), protokołu z zebrania Rady Rodziców przy ZSP w [...] z 25 maja 2023 r., uchwały nr 1/25/2023 Rady Rodziców ZSP im. [...] w [...] z 25 maja 2023 r., listy obecności z 25 maja 2023 r. świadczyły o tym, że mogą zachodzić istotne nieprawidłowości dotyczące wyboru Rady Rodziców, jej funkcjonowania, a w konsekwencji wyboru przez tę radę przedstawicieli do komisji konkursowej. Zdaniem Sądu niezebranie przez organ nadzoru materiału dowodowego dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy [...] z 16 sierpnia 2023 r., w sytuacji gdy z przekazanych akt wynikało, że mogą zachodzić wskazane istotne nieprawidłowości, stanowi o naruszeniu odpowiednio stosowanych w tym przypadku, na zasadzie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. Przedwczesne jest przy tym wskazanie, które z prezentowanych stanowisk (Wójta Gminy [...] czy organu nadzoru) zasługuje na uwzględnienie, skoro nie można ustalić całokształtu stanu faktycznego. W ocenie Sądu uszło także uwadze organu nadzoru, że jeden z członków Rady Rodziców T.R. zarzucała nieprawidłowe procedowanie przy wyborze przez Radę Rodziców przedstawicieli do komisji konkursowej i poddawała w wątpliwość prawidłowość jej wyboru i działania. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, aby kwestie te były w ogóle rozważane przez organ nadzoru. Prawidłowość wyboru przez Radę Rodziców przedstawicieli do komisji konkursowej powinna podlegać ocenie z punktu widzenia jego związku przyczynowego z wynikiem konkursu w kontekście § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1428) zwanego dalej rozporządzeniem, skoro wybrała ona dwóch swoich przedstawicieli do komisji konkursowej, a kandydat na stanowisko dyrektora został wyłoniony stosunkiem głosów 7 do 5. Tym samym głosy 2 przedstawicieli Rady Rodziców mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Ocena taka jednak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie nastąpiła. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż brak jest wystarczających podstaw do sformułowania przez Wojewodę wniosku, że unieważnienie konkursu przez Wójta Gminy [...] było istotnie wadliwe. Nie można się w tym miejscu odnieść do prawidłowości stosowania przez Radę Rodziców regulaminu z 2016 r., skoro z akt sprawy nie wynika, czy w ogóle i jaki regulamin przyjęła ona w roku szkolnym 2022/2023. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Łódzki, zaskarżając go w części, to jest w zakresie w jakim uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądzono zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie, że organ nadzoru w przedmiotowej sprawie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o niepełny i niewystarczający materiał dowodowy do stwierdzenia nieważności zarządzenia oraz nie wezwał Wójta Gminy [...] do przesłania pełnej dokumentacji sprawy, podczas gdy organ nadzoru w sposób wyczerpujący zebrał pełną dokumentację w sprawie i rozpatrzył cały materiał dowodowy przez co dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiadające prawu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego, 2) art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie odnosiło się do wszystkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, podczas gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne wyczerpująco odnoszące się do stanu faktycznego w sprawie oraz uzasadnienie prawne wyjaśniające motywy podjęcia tego aktu nadzoru przez Wojewodę Łódzkiego, a także pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego - tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 91 ust. 3 u.s.g.; ponadto w zakresie tego zarzutu należy wskazać, że wobec regulacji określającej elementy zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym - art. 91 ust. 3 u.s.g., do rozstrzygnięć nadzorczych art. 107 § 3 K.p.a. nie znajduje odpowiedniego zastosowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2024 r. Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Podstawowy zarzut zawarty w ww. skardze dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe zastosowanie art. 148 P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jako wydanego w oparciu o niepełny i niewystarczający materiał dowodowy do stwierdzenia nieważności zarządzenia, mimo że prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy powinna prowadzić do uznania, że organ nadzoru dysponował pełną dokumentacją w sprawie i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że tak art. 7 K.p.a., jak i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. powinny być stosowane do tego postępowania, ponieważ wyznaczają one podstawowe standardy gromadzenia materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje, aby organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a art. 80 K.p.a. wskazuje, że taki organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rację ma w tej sprawie Sąd pierwszej instancji podkreślając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwość wskazania przez Radę Rodziców przy ZSP im. [...] w [...] dwóch członków do komisji konkursowej powołanej celem przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora ww. Zespołu Szkół. Z akt sprawy, którymi dysponowała także strona skarżąca kasacyjnie wynika, że do składu Rady Rodziców przy ZSP im. [...] w [...] wybranych zostało w dniu 22 września 2022 r. 9 osób. Nie wiadomo jednak, czy była to cała Rada Rodziców, czy też prezydium Rady Rodziców. Protokół z posiedzenia Rady Rodziców ZSP im. [...] w [...] z dnia 22 września 2022 r. nie zawiera w tym zakresie jednoznacznej odpowiedzi (akta sprawy, karta nr 23). Tym samym już ta okoliczność wskazuje, że w istocie nie ustalono, ilu członków liczyła Rada Rodziców w roku szkolnym 2022/2023. Lista obecności Rady Rodziców z dnia 25 maja 2023 r. liczyła bowiem 16 nazwisk i nie przy wszystkich nazwiskach zostało wskazane, które oddziały szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół reprezentowali rodzice. W tym zaś dniu podjęto uchwałę nr [...] dotyczącą wskazania kandydatów przez Radę Rodziców do komisji konkursowej. Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że nie wiadomo nawet, w jakim trybie ww. uchwała została podjęta. Z protokołu zebrania Rady Rodziców przy ZSP im. [...] w [...] wynika, że Rada ta jednogłośnie odtajniła głosowanie i dalej przeprowadzano głosowanie jawne (akta sprawy, karta nr 5). Żaden przepis regulaminu Rady Rodziców Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] z dnia 17 maja 2016 r. nie określał wymogu tajności lub jawności głosowania. Wskazywał natomiast (w § 7 ust. 1), że Rada Rodziców może podejmować uchwały przy obecności co najmniej połowy jej członków. Z protokołu Rady Rodziców z dnia 25 maja 2023 r. nie wynika, aby ustalano spełnienie kworum w momencie przystępowania do głosowania. Ponadto Rada Rodziców przy ZSP im. [...] w [...] podejmowała uchwały w oparciu o regulamin uchwalony na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który to przepis został uchylony z dniem 1 września 2017 r. Tym samym po tej dacie Rada Rodziców funkcjonowała na podstawie regulaminu, który nie został uchwalony na podstawie art. 83 ust. 4 Prawa oświatowego. Powyższe powoduje, że w istocie Rada Rodziców przy ZSP im. [...] w [...] nie uchwalając nowego regulaminu swojego funkcjonowania nie mogła skutecznie podjąć żadnej uchwały. Stosując zaś nieobowiązujący regulamin Rada Rodziców dodatkowo popełniła ww. błędy uniemożliwiające kontrolę prawidłowości podjęcia uchwały nr [...]. Brak ustalenia ww. okoliczności przez organ nadzoru stanowił o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Prowadzenie postępowania nadzorczego nie zwalnia organu od obowiązku ustalania stanu faktycznego, jeżeli jest to niezbędne do oceny, czy w danym przypadku miało miejsce istotne naruszenie prawa. Okoliczność, że organ nadzoru zwraca się w trakcie postępowania nadzorczego o przekazanie konkretnych dokumentów lub udzielenie wyjaśnień nie oznacza, że odpowiedzialnym za ustalenie stanu takiej sprawy staje się organ jednostki samorządu, a nie organ prowadzący postępowanie. Wadliwa ocena zgromadzonego materiału dowodowego przez organ nadzoru (w tej sprawie stronę skarżącą kasacyjnie) wynika z błędnego ustalenia istnienia kworum przy podejmowaniu uchwał przez Radę Rodziców przy ZSP im. [...] w [...] oraz błędnej oceny, że nieobowiązujący regulamin funkcjonowania tej Rady Rodziców mógł być legalną podstawą jej działalności, ponieważ w istocie zawierał taką treść, jaką zawierałby regulamin uchwalony na podstawie obowiązujących przepisów. Już ta okoliczność wskazywała na wadliwość uchwały nr [...] Rady Rodziców. Podnosił to także Sąd pierwszej instancji wskazując na posługiwanie się regulaminem uchwalonym w 2016 r. i brak uchwalenia nowego regulaminu na rok szkolny 2022/2023. Także drugi zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji zastosowanie art. 148 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w związku ze stwierdzeniem naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten określa, co ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej i zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast art. 91 ust. 3 u.s.g. stanowi jedynie, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie precyzuje, co ma zawierać uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym organ nadzoru wydając rozstrzygnięcie nadzorcze ma obowiązek uzasadnić tak pod względem faktycznym, jak i prawnym wydany akt nadzoru. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać ustalenie, w zakresie odpowiadającym postępowaniu nadzorczemu, stanu faktycznego poprzez wskazanie, jakie okoliczności zostały ustalone i dlaczego mają one znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w nadzorowanym akcie. Uzasadnienie prawne powinno wskazywać na naruszenie przepisów przez organ samorządowy, którego akt poddany został nadzorowi oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Mając powyższe na względzie nie stanowiło, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji wskazanie w zaskarżonym wyroku na odpowiednie stosowanie przez organ nadzoru art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. Jedyną, aczkolwiek nieistotną wadą było pominięcie w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi treści art. 91 ust. 3 u.s.g. Tym samym skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek podstawy kasacyjnej uchylenia tego wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.