III OSK 1381/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1221/22 sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2022 r., nr 251/Kadr w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 stycznia 2023 r., II SA/Wa 1221/22, oddalił skargę A. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 26 maja 2022 r., nr 251/Kadr, w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Minister Obrony Narodowej (dalej: "Minister" lub "organ") rozkazem personalnym z 8 kwietnia 2022 r., nr 1043, zwolnił płk. A. Z. (dalej: "skarżący") z 31 maja 2022 r., z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. W uzasadnieniu Minister wskazał, że z 30 maja 2022 r. upływał okres przebywania skarżącego w rezerwie kadrowej, określony decyzją Ministra z 8 lutego 2022 r., nr 403 (pkt 2). Pismem z 10 marca 2022 r. do skarżącego zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Zawiadomienie zostało doręczone 16 marca 2022 r. Minister podkreślił, że stosownie do treści art. 819 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U z 2022 r. poz. 655) "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazał, że z treści art. 111 pkt 10 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 536 dalej: "ustawa o służbie wojskowej") wynika, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Organ podał, że podjęcie decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. W rozpoznawanej sprawie Minister uznał zatem, że był zobowiązany do wydania negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, bowiem w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej nie został on wyznaczony na inne stanowisko służbowe. W tej sytuacji rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego było obligatoryjne. Określenie zaś daty zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej wynikało z konieczności uwzględnienia narzuconego przez ustawodawcę materialnego terminu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu jego przebywania w rezerwie kadrowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister decyzją z 26 maja 2022 r., nr 251/Kadr, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z 8 kwietnia 2022 r. Skarżący powyższe orzeczenie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z 12 października 2022 r., II SA/Wa 839/22, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ prawidłowo zastosował art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego przeniesionego do rezerwy kadrowej. Przesłanką obligatoryjnego zwolnienia, na co jednoznacznie wskazuje zawarte w tym przepisie sformułowanie "zwalnia", jest niewyznaczenie na stanowisko służbowe w czasie pozostawania żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej. Przy czym przesłanka "niewyznaczenia na stanowisko służbowe" w rozumieniu ww. przepisu wystąpi zarówno wówczas, gdy w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej decyzja o wyznaczeniu żołnierza na inne stanowisko służbowe w ogóle nie zostanie wydana, bowiem organ stwierdził brak możliwości zaproponowania żołnierzowi innego stanowiska służbowego, jak i wówczas, gdy wprawdzie decyzja taka została przez właściwy organ wydana (i stała się ostateczna), jednak nie została wykonana. W świetle powyższych regulacji kluczowe znaczenie w sprawie zwolnienia żołnierza na ww. podstawie prawnej miało, zdaniem Sądu, ustalenie faktu niewyznaczenia go na stanowisko służbowe w trakcie przebywania w rezerwie kadrowej oraz ustalenie daty zwolnienia. W razie zwolnienia żołnierza na podstawie art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych organ ustalając datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej – stosownie do treści § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670 dalej: "rozporządzenie z 2014 r."). Ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności zastosowania instytucji przewidzianej w art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych od wykazania dlaczego żołnierz w określonym czasie nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Zatem przyczyny takiego stanu rzeczy w sprawie zwolnieniowej są w istocie prawnie obojętne. W rozpoznawanej sprawie skarżący został przeniesiony do rezerwy kadrowej z 18 lutego 2021 r. na mocy decyzji Ministra nr 362. Następnie decyzją nr 2103 Minister zdecydował o przedłużeniu okresu pozostania w rezerwie kadrowej do 27 lutego 2022 r., zaś decyzją nr 403 do 30 maja 2022 r. Zgodnie z art. 45 ust. 2a ustawy o służbie wojskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, żołnierza zawodowego wyznacza się na równorzędne lub wyższe stanowisko służbowe albo przenosi się do rezerwy kadrowej na okres nie krótszy niż 6 miesięcy. W zaskarżonej decyzji określono termin zwolnienia ze służby na 31 maja 2022 r. jako dzień 30 maja 2022 r. Bezspornie zatem czas pozostawania skarżącego w rezerwie kadrowej wynosił ponad 6 miesięcy. Okres ten był oczywisty, wynikał z akt sprawy, natomiast zgodnie z zaprezentowanym powyżej stanowiskiem, organ musiał określić datę zwolnienia na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. W sprawie nie doszło do skutecznego wyznaczenia na jakiekolwiek stanowisko W tej sytuacji zachodziły przesłanki do obligatoryjnego zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Oznacza to, że zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji zaznaczył również, że wbrew stanowisku skarżącego, w przypadku zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca przyznał bowiem organowi prawo do określenia w decyzji daty zwolnienia. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższemu wyrokowi zarzucił "na podstawie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.": 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2014 r., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na decyzję w sytuacji, gdy decyzja została wydana przedwcześnie, bowiem przed upływem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozwala przyjąć, że normy te dopuszczają możliwość wydania decyzji przed upływem wskazanego okresu, co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej, poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na decyzję wskutek błędnej wykładni ww. art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej w zw. z art. 20 ust. 2 ww. ustawy, polegającej na przyjęciu de facto, że decyzja o zwolnieniu żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej może być wydana w dowolnym dniu pozostawania przez tego żołnierza w rezerwie kadrowej; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia żołnierza ze służby z uwagi na niewyznaczenie na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej, nie może zostać wydany przed upływem okresu pozostawania w tej rezerwie, w dowolnym dniu pozostawania w rezerwie kadrowej. Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej. Zgodnie z jego treścią żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Przepis ten, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, stanowi samodzielną materialną podstawę zwolnienia żołnierza ze służby, niezależną od innych ustanowionych w ustawie pragmatycznej trybów rozwiązania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wynika z niego, że w przypadku spełnienia przewidzianych jego treścią przesłanek zwolnienie żołnierza ze służby nie zależy od swobodnego uznania właściwego organu wojskowego, lecz w takich sytuacjach jest obligatoryjne. Zwolnienie żołnierza ze służby na podstawie art. 111 ust. 10 ustawy o służbie wojskowej uwarunkowane jest zatem wyłącznie wykazaniem, że upłynął okres przeniesienia żołnierza do rezerwy kadrowej oraz że w tym czasie żołnierz ten nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Zagadnienia właściwego zagospodarowania kadry wojskowej pozostającej w rezerwie kadrowej muszą być przez organy wojskowe wnikliwie rozważone, ale następuje to w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie procedury zwolnieniowej. Skoro wyznaczenie na stanowisko służbowe odbywa się w innym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o inne przepisy, to nie może ulegać wątpliwości, że w znaczeniu zarówno procesowym, jak i materialnym są to odrębne sprawy od tych związanych z rozwiązaniem stosunku służbowego. Analizowanie propozycji wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe odbywa się jeszcze w okresie jego pozostawania w rezerwie kadrowej. Dopiero po stwierdzeniu, że brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko, organ zobowiązany jest do wszczęcia odrębnego postępowania celem zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Jeżeli zatem ustawa pragmatyczna rozróżnia instytucje wyznaczenia na stanowisko służbowe i instytucję rozwiązania stosunku służbowego oraz odrębnie reguluje związane z tym materie, to oczywistym jest, że ustalenia w pierwszym zakresie nie są i nie mogą być elementem stanu faktycznego procedury zwolnieniowej. Niedopuszczalne bowiem jest wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej hipotetycznego stanu zapisanego w odrębnych przepisach prawa materialnego, regulujących odrębną materię wyznaczania na stanowisko służbowe. Jeszcze raz podkreślić należy, że działania organu związane z wyznaczeniem żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie stanowią jednego z etapów postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Kwestie te rozpatrywane i rozstrzygane są w oddzielnym, procesowo autonomicznym postępowaniu ( zob. wyroki NSA z 5 lipca 2016 r., I OSK 165/15, z 15 marca 2013 r., I OSK 1312/12, z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 1856/10, z 27 maja 2009 r., I OSK 937/08). Warunki zastosowania art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej należy odnosić do daty zwolnienia żołnierza ze służby. Istotny jest więc termin rozwiązania stosunku służbowego, a nie data wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. W myśl § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe organ, o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy, występuje do organu zwalniającego, jeżeli sam nie jest tym organem, z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, organ zwalniający, ustalając w decyzji datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej (§ 10 ust. 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadą jest, iż rozwiązanie stosunku służbowego następuje z dniem wskazanym w rozkazie, stąd decyzja zwolnieniowa winna precyzować datę rozwiązania stosunku służbowego. W razie zwolnienia żołnierza na podstawie art. 111 pkt 10 ustawy o służbie wojskowej organ ustalając datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Nie oznacza to jednak, że sama decyzja (rozkaz personalny) o zwolnieniu żołnierza ze służby na podstawie art. 111 ust. 10 ustawy o służbie wojskowej musi zostać podjęta już po upływie okresu pozostawania żołnierza w rezerwie kadrowej. O tym, że żołnierzowi nie zostanie powierzone żadne stanowisko służbowe organy wojskowe mogą zdecydować wcześniej, w ramach przysługujących im kompetencji w zakresie planowania kadrowego (por. wyroki NSA z 5 lipca 2016 r., I OSK 165/15 i z 29 października 2020 r., I OSK 4103/18). Podkreślenia wymaga, że brak jest przepisu ustawowego, który przewidywałby okres pozostawania żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej, okres pozostawania żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej nie może być jednorazowo dłuższy niż dwa lata dla żołnierza służby stałej i sześć miesięcy dla żołnierza służby kontraktowej. Okres określony w art. 20 ust. 2 ustawy to okres maksymalny, powyżej którego nie ma prawnych możliwości, aby żołnierz pozostawał w rezerwie. Natomiast w decyzji o zwolnieniu żołnierza ze stanowiska może być ustalony okres krótszy. Czas pozostawania w rezerwie kadrowej to czas ściśle określony w decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i przeniesieniu do rezerwy. Jest on determinowany wyłącznie prognozowanym przez organ możliwym wyznaczeniem żołnierza na inne stanowisko służbowe. Podkreślić również należy, iż kwestie te należą do wyłącznych kompetencji organu wojskowego i są niezależne od woli samego żołnierza, a także nie mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje między innymi w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego. Działalność organów wojskowych w takich sprawach nie podlega w ogóle kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro w sprawach zwolnienia żołnierza ze stanowiska służbowego skarga jest niedopuszczalna, to podejmowane w takich sprawach czynności organów wojskowych nie mogą być też badane przez sądy administracyjne pośrednio, to jest przy okazji skargi na decyzje o zwolnieniu żołnierza ze służby. Poddanie kontroli sądowej takiej materii stanowiłoby obejście jednoznacznego zakazu przewidzianego w art. 8 ust. 2 pkt. 1 ustawy o służbie wojskowej. Reasumując, z przywołanych przepisów wynika, że okres pozostawania żołnierz zawodowego w rezerwie kadrowej jednorazowo nie może być dłuższy niż 2 lat, ale może też być to czas krótszy, zaś decyzja o zwolnieniu ze służby wojskowej może zostać wydana przed zakończeniem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, z tym że termin zwolnienia musi być określony na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Zasady te znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jednorazowy okres przeniesienia skarżącego do rezerwy nie przekraczał dwóch lat, decyzja o zwolnieniu ze służby wojskowej została wydana w trakcie, gdy skarżący przebywał w tej rezerwie, a termin zwolnienia ze służby został określony na pierwszy dzień po upływie okresu przebywania w rezerwie kadrowej. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do jego treści uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zatem skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, jak również pozwalał na dokonanie jego oceny. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyroki NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; z 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; z 18 marca 2015 r., I GSK 1779/13, z 10 kwietnia 2018 r., II GSK 1995/16). Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.