III OSK 2279/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 631/23 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości; II. zobowiązuje Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku A. C. z 4 września 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku i zwrotu akt sprawy; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz A. C. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 631/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 4 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z 4 września 2023 r. (skierowanym drogą elektroniczną) skarżąca zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o udostępnienie kopii korespondencji (pism, decyzji, wniosków, opinii oraz innych dokumentów i wiadomości) wychodzącej oraz przychodzącej, dotyczącej działalności Szkoły [...] (Szkoły Podstawowej [...] oraz [...] Liceum [...]), prowadzonej z: a) Ministerstwem Edukacji i Nauki (w tym ministrem Przemysławem Czernkiem oraz komórkami organizacyjnymi ministerstwa); b) Dzielnicami m.st. Warszawy (jako Prezydent i biuro Edukacji); c) Kuratorium Oświaty w Warszawie oraz innymi podmiotami - jeśli miało to miejsce, w okresie 1 lipca 2022 r. do dnia 23 sierpnia 2023 r. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 8 września 2023 r. poinformował skarżącą, że korespondencja z Ministerstwem Edukacji i Nauki (w tym Ministrem Przemysławem Czarnkiem) oraz Kuratorium Oświaty w Warszawie została jej udostępniona w dniu 21 listopada 2022 r. W skardze do sądu administracyjnego zarzucono organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 września 2024 r. W odpowiedzi wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, sposób sformułowania żądania wniosku z dnia 4 września 2023 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowi on wniosek o udostępnienie informacji o sprawie publicznej. Zasadnie w odpowiedzi na wniosek, organ wskazał, że tak sformułowany wniosek nie może być załatwiony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Sąd zgodził się z organem, że wniosek z dnia 4 września 2023 r. sformułowany został w sposób bardzo ogólny i nie wymienia żądania udostępnienia żadnej konkretnej informacji publicznej, czy dokumentu zawierającego interesującą wnioskodawcę informację publiczną. Ogólne żądanie udostępnienia kopii korespondencji (pism, decyzji, wniosków, opinii oraz innych dokumentów i wiadomości) wychodzącej oraz przychodzącej, dotyczącej działalności Szkoły [...] (Szkoły Podstawowej [...] oraz [...] Liceum [...]) prowadzonej z (...) nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Skład orzekający stanął na stanowisku, że żądanie udostępnienia korespondencji jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak w ocenie Sądu pierwszej instancji miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co w tej sprawie nastąpiło (pismo organu z dnia 8 września 2023 r.). W takim przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej. Organ udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. W świetle powyższego WSA stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 września 2023 r. ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień rozpoznawania sprawy. Powyższy wyrok w całości zakwestionowała skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, iż zawiera on twierdzenia wewnętrznie sprzeczne, a przez to jego kontrola kasacyjna jest znacznie utrudniona; b) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi skarżącej w sytuacji, gdy organ, powołując się na znaczną ilość wnioskowanych danych, z obejściem przepisów u.d.i.p., zanegował wniosek skarżącej jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, odstępując od prowadzenia postępowania w kierunku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na jej przetworzony charakter; c) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a)-c) u.d.i.p., art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż wniosek dotyczący udostępnienia kopii korespondencji pomiędzy podmiotem zobowiązanym a innymi podmiotami we wskazanym we wniosku okresie i we wskazanym we wniosku przedmiocie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, chociaż taka korespondencja stanowi informację publiczną a sposób sformułowania wniosku umożliwia jej identyfikację, a więc jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze jako rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu, przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000,00 zł, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy poza kolejnością i na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne podlegały uwzględnieniu. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA sformułował wadliwą ocenę prawną, że wniosek z 4 września 2023 roku nie może zostać uznany, jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Trzeba odnotować, że skarżąca pismem z 14 listopada 2022 roku zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w analogicznym zakresie, jak ten zakreślony wnioskiem z 4 września 2023 roku, tzn. o "kopię korespondencji z Ministerstwem Edukacji i Nauki (oraz z innymi, jeśli miały miejsce) wychodzącej i przychodzącej, dotyczącej działalności Szkoły [...]." W odpowiedzi na ten wniosek, organ pismem z 21 listopada 2022 roku przesłał skarżącej wnioskowaną korespondencję. Reagując na wniosek z 14 listopada 2022 roku organ nie miał więc wątpliwości, że skarżąca wnioskuje o informację publiczną. Odpowiadając na wniosek z 28 sierpnia 2023 roku pismem z 8 września 2023 roku organ podał, że jego treść jest nieprecyzyjna i nie pozwala ustalić, jakich konkretnie informacji domaga się skarżąca. Powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 organ podał, że niedopuszczalne jest wnioskowanie o udostepnienie zbioru bliżej niesprecyzowanych dokumentów (korespondencji), a skarżąca może złożyć nowy wniosek, w którym dokładnie sprecyzuje, jakie informacje chce uzyskać poprzez wskazanie dokumentu urzędowego, ewentualnie innych jego cech, z których wynikałoby udostępnienia jakich dokładnie informacji zawartych w aktach sprawy się domaga. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma skarżąca kasacyjnie, że jej wniosek dostępowy z 4 września 2023 roku zawiera treść pozwalającą na identyfikację jego zakresu przedmiotowego. Jak wynika z treści wniosku skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii korespondencji (pism, decyzji, wniosków, opinii oraz innych dokumentów i wiadomości) wychodzącej oraz przychodzącej, dotyczącej działalności Szkoły [...] (Szkoły Podstawowej [...] oraz [...] liceum [...]), prowadzonej z: a) Ministerstwem Edukacji i Nauki (w tym ministrem Przemysławem Czarnkiem oraz komórkami organizacyjnymi ministerstwa) b) Dzielnicami m.st. Warszawy (jako Prezydent i biuro Edukacji) c) Kuratorium Oświaty w Warszawie oraz innymi podmiotami - jeśli miało to miejsce, w okresie 1 lipca 2022 roku do dnia 23 sierpnia 2023 roku." Opierając się na treści wniosku można ustalić jego zakres czasowy, zakres podmiotowy wnioskowanej informacji – korespondencja pomiędzy wskazanymi jego treścią podmiotami oraz jej przedmiot – działalność Szkoły [...]. Skarżąca podała również przykładowe formy nośników wnioskowanych informacji - pisma, decyzje, wnioski, opinie, inne dokumenty i wiadomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zasadnie twierdzić, że wniosek skarżącej jest nieprecyzyjny. Skarżąca domaga się informacji publicznej dotyczącej Szkoły [...], zmaterializowanej w korespondencji pomiędzy określonymi podmiotami prowadzonej w ściśle określonym czasie. Sam fakt, że skarżąca podała, iż chodzi jej o korespondencję nie przesądza o niepublicznym charakterze zawartych w niej informacji. Świadczy o tym jednoznacznie fakt, że skarżąca jako jej przykład podała "decyzje", a więc akty publiczne, dokumenty urzędowe, które bezspornie stanowią informację publiczną – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Tłumacząc sposób reakcji na wniosek dostępowy z 4 września 2023 roku organ podał, że zmienił swoje podejście w relacji do wniosku z 14 listopada 2022 roku, albowiem znacznie wzrosła ilość korespondencji w sprawie Szkoły [...] pomiędzy wyznaczonymi przez skarżącą organami. Jeżeli organ potrafił oszacować wzrost ilości korespondencji adekwatnej do podmiotowo-przedmiotowych ram wniosku dostępowego, to nie można przyjąć, że miał problem z ustaleniem jego zakresu z uwagi na brak treściowej precyzji. Z tych względów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a)-c) i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Rzeczą organu było więc rozważyć: 1. Czy w okresie wskazanym we wniosku dostępowym prowadził korespondencję z wymienionymi w nim organami, a jeżeli tak, to czy dotyczyła ona Szkoły [...]; 2. W razie odpowiedzi pozytywnej na pytanie pierwsze, organ powinien ocenić, czy informacje zawarte w korespondencji stanowią informację publiczną, 3. Czy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej względnie, czy dostęp do wnioskowanych informacji – o ile zostanie przyjęte, że stanowią informację publiczną – nie podlega ograniczeniu w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak trafnie zwraca się uwagę w doktrynie korespondencja prowadzona pomiędzy organami realizującymi zadania publiczne może mieć charakter wewnętrzny i służyć uzgodnieniu poglądów w określonej sprawie publicznej. Ustalenia prowadzone między organami mogą dopiero w przyszłości prowadzić do ustalenia stanowiska lub wydania aktu o charakterze zewnętrznym – skierowanych do podmiotów spoza sfery administracji publicznej lub wywierających na nie skutki. Z tych względów nie ma podstaw, aby do wniosku o udostępnienie zbioru korespondencji stosować analogiczne zasady, jak w relacji do akt określonej sprawy – zob. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15, ZNSA 2018/3/143-150. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że nie podlegają udostępnieniu i nie stanowią informacji publicznej dokumenty służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Przyjmuje się również, że dokumentem wewnętrznym jest: 1) wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13); 2. korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r., sygn. I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3335/21). W realiach niniejszej sprawy organ powinien zatem ustalić charakter informacji zawartej w korespondencji, do której nawiązuje wniosek dostępowy z 4 września 2023 roku. Jeżeli korespondencja taka istnieje, a na to wskazuje stanowisko organu, to z jej zakresu należy wyłączyć dokumenty wewnętrzne. Pozostała część, jeżeli stanowi informację publiczną powinna zostać zweryfikowana pod względem zastosowania klauzuli limitującej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz pod kątem zasadności zakwalifikowania jej jako informacji publicznej przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. O tym czy wnioskowana informacja może stanowić informację publiczną przetworzoną organ powinien zdecydować przy uwzględnieniu zaangażowania czasowego, osobowego i infrastrukturowego koniecznego do: 1) zebrania całości informacji stanowiących korespondencję prowadzoną w okresie 1 lipca 2022 roku do dnia 23 sierpnia 2023 roku z podmiotami wskazanymi we wniosku dostępowym; 2) wyselekcjonowania z tej korespondencji informacji publicznej i dokumentacji wewnętrznej, 3) analizy treści zawartej w korespondencji informacji publicznej pod kątem ograniczenia do niej dostępu z uwagi na przesłanki wskazane w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli zakres czynności niezbędnych do uwzględnienia wniosku dostępowego skarżącej z 4 września 2023 roku będzie wiązał się z zakłóceniem normalnej działalności organu – co musi zostać szczegółowo wykazane – organ będzie miał podstawy, aby przyjąć, że wnioskowana informacji jest informacją publiczną przetworzoną. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią tego przepisu elementy. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutu kasacyjnego, w ramach którego wchodzi się w merytoryczną polemikę z ocenami prawnymi sformułowanymi w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok (pkt I) i w oparciu o art. 193 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2, § 1a i § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę w ten sposób, że: zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku A. C. z 4 września 2023 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku i zwrotu akt sprawy (pkt II.); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV.); zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania za obie instancje (pkt V.). Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności należało wziąć pod uwagę, że nastąpiła ona na skutek błędnej wykładni przepisów prawa i nieprawidłowego uznania skuteczności swojego działania przez organ, które - co trzeba podkreślić - miało miejsce w terminie zakreślonym treścią art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego też na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. należało orzec, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku). Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, czy też wymierzenie organowi grzywny. Wobec tego skargę w tym zakresie należało oddalić na zasadzie art. 188 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni oceny prawnej i wnioski zawarte w części zważającej niniejszego uzasadnienia. O kosztach postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Na zasądzoną kwotę 1140 zł. składa się: wpis od skarg – 100 zł., opłata kancelaryjna od uzasadnienia – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł., wynagrodzenie pełnomocnika za pierwszą instancję 480 zł., wynagrodzenie pełnomocnika za drugą instancję – 360 zł.