III OSK 257/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 136/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na rzecz Prezesa Sądu Okręgowego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 136/22 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w L. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. (dalej: "Stowarzyszenie") wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r., oznaczonym numerem [...] wnioskowało o udostępnienie informacji dotyczących: - imion i nazwisk osób, które miały wgląd do akt sprawy III Ka 379/21 w okresie od dnia 6 sierpnia 2021 do dnia 8 kwietnia 2022 r., - nazwiska i imiona asystentów, którym przekazano akta sprawy - i o których mowa w protokole posiedzenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 28 września 2021 r., - nazwiska i imiona osób, które przygotowały projekt postanowienia Sądu Okręgowego w [...] wraz z uzasadnieniem z dnia 19 października 2021 r., - nazwiska i imiona osób, które przygotowały projekt postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 6 kwietnia 2022 r. wraz z uzasadnieniem. Wniosek wpłynął do Sądu Okręgowego dnia 20 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2022 r., opatrzonej numerem [...], powołujący się na upoważnienie od Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej: "Prezes Sądu Okręgowego") wiceprezes tego Sądu poinformował wnioskodawcę, że żądanie informacje nie stanowią informacji publicznej, ponieważ informacją taką jest protokół z rozprawy bądź orzeczenie wydane w sprawie (dokumenty urzędowe) a nie informacja dotycząca imion i nazwisk osób, które miały wgląd do akt sprawy, czy też sporządziły projekty postanowień z uzasadnieniem. Czynności te odnoszą się do metodyki wytworzenia dokumentu, a nie jego treści i mają charakter wyłącznie techniczny. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W odpowiedzi na skargę wiceprezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił przy tym, że A. M. (przedstawiciel stowarzyszenia) jest stroną postępowania o sygn. III Ka 379/21. W piśmie z dnia 18 lipca 2022 r. pełnomocnik stowarzyszenia, odnosząc się do stanowiska z odpowiedzi na skargę, podniósł, że stroną postępowania jest stowarzyszenie, a nie A.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że w zakresie kryterium podmiotowego prezes sądu powszechnego niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, nie była to zresztą kwestia sporna. W rozpoznawanej sprawie żądanie, którego konsekwencją jest przedmiotowa skarga dotyczyło, jak słusznie uznał Prezes Sądu Okręgowego w [...] nie dokumentów wydanych w sprawie, mogących stanowić informację w "sprawie publicznej" lecz informacji dotyczących metodyki wytworzenia dokumentu oraz danych osób które miały wgląd do akt sprawy III Ka 379/21, które nie stanowiły informacji w "sprawie publicznej". Sąd podzielił stanowisko organu, że wnioskowane informacje związane są z wewnętrzną sferą organizacji pracy i podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Podkreślić należy, że chociaż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Zdaniem WSA w Rzeszowie za dokument wewnętrzny mogą zatem zostać uznane te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu, czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Do takich informacji niepublicznych w orzecznictwie zaliczono: wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, opinie ekspertów, terminarz spotkań oraz inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu. Do takich też informacji niepublicznych w ocenie Sądu zaliczyć należy wnioskowane przez stronę informacje dotyczące metodyki wytworzenia dokumentu - projektu postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 19 października 2021 r. i dnia 6 kwietnia 2022 r. Informacji publicznej nie stanowiły też dane osób które miały wgląd do akt sprawy III Ka 379/21 i którym przekazano akta sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego stowarzyszenia nie ma tutaj znaczenia treść uzasadnienia wyroku NSA z dnia 25 marca 2022 r. (sygn. akt III OSK 1159/21) wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2018 r. (sygn. akt III SAB/Wa 419/18). Sąd I instancji uznał, że w rozważanym wypadku organ nie pozostawał bezczynny, albowiem ze względu na to, że wnioskowane informacje nie miały waloru informacji publicznej, organ nie był zobowiązany do zrealizowania żądania strony we wskazanym trybie. W tym więc wypadku wystarczające było poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach, które uniemożliwiają udostępnienie wnioskowanych danych, co też prawidłowo uczyniono w piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. Tym samym podmiot zobowiązany uczynił zadość swoim obowiązkom i uwolnił się od zarzutu bezczynności, który należy uznać za niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę jako niezasadną. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową ich wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawca zażądał udostępnienia dokumentu wewnętrznego, podczas gdy wnioskodawca nie żądał udostępnienia żadnych dokumentów, a informacji dotyczącej imion i nazwisk osób, które miały wgląd w akta sprawy, w tym osób pełniących funkcje publiczne, a zatem informacji o prowadzonym postępowaniu, co należy do podstawowych zadań sądu, 2) naruszenie przepisów postępowania art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., mających wpływ na wynik sprawy, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, przejawiających się w uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący wnioskował o udostępnienie dokumentu wewnętrznego, podczas gdy skarżący nie wnioskował udostępnienia żadnych dokumentów, a informacji dotyczącej imion i nazwisk osób, które miały wgląd w akta sprawy, w tym osób pełniących funkcje publiczne, a zatem informacji o prowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie organu do dokonania czynności lub wydania aktu i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed sądem I i II instancji, zgodnie z normami przepisanymi, a także oświadczyło, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Stowarzyszenie wniosło o odstąpienie od obciążania skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm prawem przepisanych, a także oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako całkowicie nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłową ich wykładnię i przyjęcie, że wnioskodawca zażądał udostępnienia dokumentu wewnętrznego, podczas gdy wnioskodawca nie żądał udostępnienia żadnych dokumentów, a informacji dotyczącej imion i nazwisk osób, które miały wgląd w akta sprawy, w tym osób pełniących funkcje publiczne, a zatem informacji o prowadzonym postępowaniu. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Jednakże jak wynika z treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej jego istoty skarżący kasacyjnie nie wiąże z nieprawidłową wykładnią wskazanych przepisów, lecz z kwalifikacją tego czego żądał wnioskodawca w swoim piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. Zarzut odnosi się zatem do ustaleń stanu faktycznego, a nie wykładni konkretnego przepisu. Co więcej, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w żaden sposób nie kwestionował, ani tym bardziej zmieniał przedmiotu wniosku stwierdzając w uzasadnieniu, że "informacji publicznej nie stanowiły też dane osób które miały wgląd do akt sprawy III Ka 379/21 i którym przekazano akta sprawy". Tym samym swoje ustalenia i wnioski WSA w Rzeszowie odnosił do żądania skarżącego zawartego piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., "mający wpływ na wynik sprawy, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, przejawiających się w uznaniu przez Sąd I instancji, że skarżący wnioskował o udostępnienie dokumentu wewnętrznego, podczas gdy skarżący nie wnioskował udostępnienia żadnych dokumentów, a informacji dotyczącej imion i nazwisk osób, które miały wgląd w akta sprawy, w tym osób pełniących funkcje publiczne". Wskazać należy, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy oraz określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odnosi się do obowiązku udostępnienia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jednak przedmiotem zarzutu nie jest błędne ustalenie stanu faktycznego co do upływu terminów załatwienia wniosku wynikających z tego przepisu. Okoliczności te nie były także kwestionowane przez Sąd I instancji. Podobnie też Sąd I nie wskazywał, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie inne ustawy określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ani też nie podzielił takiego poglądu wyrażonego przez podmiot zobowiązany. Wprawdzie Sąd I instancji, w ślad za organem I instancji przyjął, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, lecz przedmiotem zarzutu nie jest prawidłowość zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie. Nadto zauważyć należy, że art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ma charakter materialny i zarzut jego naruszenia powinien być formułowany w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie de facto zarzuca Sądowi I instancji wadliwe oddalenie skargi kasacyjnej na skutek przyjęcia błędnego ustalenia stanu faktycznego – tego co jest przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Omawiany zarzut nie spełnia tego wymogu, co przesądza o jego bezskuteczności. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.