III OSK 2929/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 288/24 w sprawie ze skargi P.P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 288/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P., stwierdził bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w rozpoznaniu wniosku P.P. z dnia 4 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji [...] do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II) oraz oddalił dalej idącą skargę (pkt III). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 4 marca 2024 r. wnioskodawca wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji [...] o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedzi pytania: • który funkcjonariusz, wskazując jego imię i nazwisko, został uznany winnym przewinień dyscyplinarnych po zakończonym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym pod nr [...] przez Zespół Kontroli KMP [...] i Komendanta Miejskiego Policji [...]; • jakie Komendant Miejski Policji [...] zastosował środki dyscyplinujące względem funkcjonariusza uznanego za winnego po zakończonym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym pod nr [...] przez Zespół Kontroli KMP [...] i Komendanta Miejskiego Policji [...]; • jakich czynów dopuścił się funkcjonariusz uznany winnym w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym pod nr [...] przez Zespół Kontroli KMP [...] i Komendanta Miejskiego Policji [...]. Prosił o opisanie szczegółowego charakteru czynów ww. funkcjonariusza oraz odpowiedzi czy czyny zostały popełnione przez funkcjonariusza względem innej osoby, jeżeli tak prosił o wskazanie personaliów osoby poszkodowanej. Pismem z dnia 13 marca 2024 r. organ, powołując się na art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zdefiniował pojęcie informacji publicznej i organy obowiązane do jej udostępnienia oraz formy działania organu. Stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest podstawą do uzyskiwania informacji we własnej sprawie, gdyż dotyczy spraw publicznych. Odnosząc się do zgłoszonych żądań w zakresie udostępnienia "informacji zawartych w sprawozdaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Zespół Komendy Miejskiej Policji [...] o podanym nr [...], polegającym na dokonywaniu ustaleń i wyjaśnianiu okoliczności wydarzeń z udziałem wnioskodawcy i innych policjantów oraz badaniu, analizowaniu i sprawdzaniu informacji dotyczących działania Policji prowadzonych w niniejszej sprawie na podstawie ustawy o Policji", organ uznał, że są to dokumenty o charakterze wewnętrznym i nie podgalają powszechnemu udostępnieniu. Zatem wniosek dotyczący danych zawartych w czynnościach wyjaśniających prowadzonych pod nr [...]przez Zespół Kontroli Komendy Miejskiej Policji [...] nie stanowi informacji publicznej. Wobec powyższego wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w udostępnieniu informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie budzić zastrzeżeń, że Komendant Miejski Policji [...], będący adresatem wniosku, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast sporne jest czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej. W sprawie nie jest sporne, że skarżący domagał się wskazania winnych, zastosowanych środków dyscyplinujących, czynów dyscyplinarnych i osób pokrzywdzonych, a zatem wniosek swój odnosił do wyników zakończonego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie art. 134i ust. 4 ustawy o Policji, zgodnie z którym jeżeli zachodzą wątpliwości co do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego kwalifikacji prawnej albo tożsamości sprawcy, przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego przełożony dyscyplinarny zleca przeprowadzenie czynności wyjaśniających. Czynności te należy ukończyć w terminie 30 dni. W szczególnych przypadkach ze względu na charakter sprawy czynności wyjaśniające za zgodą przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych mogą być kontynuowane w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w ust. 4a. Kolejna jednostka redakcyjna ww. zapisu ust. 4a stanowi, że rozpoczęcie czynności wyjaśniających następuje w drodze postanowienia. Dalsze zaś regulacje ustawy o Policji wskazują, że czynności wyjaśniające prowadzi rzecznik dyscyplinarny (art. 135a ust. 1). Z czynności wyjaśniających rzecznik dyscyplinarny sporządza sprawozdanie, w którym w szczególności przedstawia wnioski dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego albo odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego (art. 134i ust. 4e). W świetle poczynionych uwag nie ulega wątpliwości, że informacje dotyczące rezultatów wskazanego postępowania, w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji, stanowią informację publiczną. Odnoszą się bowiem do informacji, o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.) oraz o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Pytanie strony dotyczy funkcjonariuszy Policji, a zatem funkcjonariuszy publicznych i o ile żądane informacje mają związek z pełnioną służbą, a charakter postępowania wskazuje, że tak – mają status informacji publicznej. Fakt ten jednak nie przesądza o tym, że należy je bezwzględnie udostępnić. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zastrzega bowiem możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadkach opisanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., tj. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Jeśli zatem informacje obejmowały dane podlegające ochronie, obowiązkiem organu było ich zanonimizowanie lub jeśli to nie było możliwe odmowa udostępnienia takich informacji. Nadto w zakresie prawa do prywatności ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, co wyłącza spod ochrony informacje odnoszące się do funkcjonariuszy Policji. Przy czym w takiej sytuacji, wyłączenia dostępu do informacji publicznej poprzez odmowę jej udostępnienia, konieczne jest wydanie decyzji, o czym stanowi art. 16 u.d.i.p. We wniosku skarżący domagał się odpowiedzi na wskazane zapytanie, zaś organ odniósł je do żądania udostępnienia dokumentu. Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej należy odróżnić te dwie formy. Zatem organ powinien odnieść się do wniosku strony o przekazanie konkretnych informacji, nie do określonego dokumentu. Mając natomiast na uwadze treść odpowiedzi udzielonej przez organ oceny wymaga także zwarte tam stanowisko traktujące dokumentację wytworzoną w postępowaniu wyjaśniającym jako dokument wewnętrzny. Z art. 134i ustawy o Policji wynika, że postępowanie wyjaśniające jest dokumentowane, a kończy je sprawozdanie z zakończonych czynności wyjaśniających. Zarówno postanowienie wszczynające to postępowanie jak i sprawozdanie, w opinii Sądu, stanowią dokument urzędowy mający charakter informacji publicznej. Wskazane regulacje potwierdzają, że został on wytworzony w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego przez uprawniony podmiot publiczny na podstawie przepisów ustawy. Z przepisów ustawy o Policji wynika, że sprawozdanie sporządza się obligatoryjnie po zakończeniu czynności wyjaśniających, a ustawa określa, jakie elementy powinno w szczególności zawierać sprawozdanie, a zatem jest to dokument, którego czas sporządzenia i treść są generalnie określone przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sprawozdanie sporządza i podpisuje funkcjonariusz publiczny, jakim jest policjant pełniący funkcję rzecznika dyscyplinarnego. Niewątpliwie zatem informacje w nim zawarte odnoszą się do funkcjonowania organów władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią czynności wyjaśniających. Można przyjąć, że sprawozdanie z czynności wyjaśniających, poprzedzających postępowanie dyscyplinarne odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest ono dokumentem urzędowym o określonej ustawowo treści i zawiera oświadczenie wiedzy funkcjonariusza publicznego, który podpisując sprawozdanie oświadcza, że czynności zostały faktycznie dokonane i jaki był ich przebieg. Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu organu, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznych, czy wynikają z dokumentów wewnętrznych. Opisany charakter dokumentu kończącego postępowanie wyjaśniające i zakres żądanych informacji stanowią informację publiczną, która co do zasady winna być udostępniona. Jednocześnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ nie wykazał, aby skarżący miał dostęp do tych informacji na innej podstawie. Zgodnie z art. 134i ust. 4f ustawy o Policji w przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego materiały zebrane podczas przeprowadzania czynności wyjaśniających stają się materiałami postępowania dyscyplinarnego. Zatem dopiero na tym etapie postępowania osoby, do których odnoszą się ww. czynności uzyskują dostęp do materiałów i informacji. Organ takich okoliczności nie wykazał. Tak więc sprawozdanie z zakończonych czynności wyjaśniających, sporządzone przez rzecznika dyscyplinarnego, zawiera informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Rzeczą organu jest natomiast ocena, czy żądanie skarżącego zawarte we wniosku (m.in. wskazanie osoby uznanej za winną przewinień dyscyplinarnych, zastosowanych środków dyscyplinarnych) z takiego dokumentu wynika. Strona odnosiła swoje żądanie do wyniku zakończonego postępowania wyjaśniającego prowadzonego pod nr [...]. Jeśli tak, to z zastrzeżeniem okoliczności opisanych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. żądane informacje winny zostać stronie udostępnione. Wskazane zastrzeżenie, poza opisanymi w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. tajemnicami prawnie chronionymi dotyczy m.in. informacji (danych osobowych) osoby fizycznej (ewentualnego poszkodowanego), z zastrzeżeniem okoliczności wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Brak właściwego odniesienia się do wniosku strony stanowi o bezczynności organu. W ocenie WSA we Wrocławiu, stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jego działanie wynikało z błędnej wykładni przepisów prawa i nie mało charakteru celowego. Stąd też Sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. W dniu 24 października 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Miejski Policji [...], zaskarżając wyrok w części, tj. co do pkt I i wnosząc o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że Komendant Miejski Policji [...] przewlekle prowadził postępowanie z wniosku z dnia 4 marca 2024 r., podczas gdy Komendant Miejski Policji [...] w żadnej mierze nie prowadził przewlekle postępowania, w szczególności poinformował pismem z dnia 13.03.2023 r. stronę, że odmawia udzielenia żądanych dokumentów i informacji z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej; 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 134i ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię, że sprawozdanie z czynności sprawdzających jak i orzeczenia dyscyplinarne stanowią informację publiczną, podczas gdy dokumenty te nie stanowią informacji publicznej i po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego nawet funkcjonariusz w służbie czynnej nie ma do nich dostępu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej o oddalenie jako oczywiście niezasadnej ewentualnie o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji [...] na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i 6 P.p.s.a. W sprawie organ nie złożył innej skargi kasacyjnej na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 288/24, a zatem nie można uznać, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a). Z kolei nie można uznać, że przesłanką pozwalającą na odrzucenie skargi kasacyjnej jest, że skarżący kasacyjnie nie zaskarżył wyroku w całości, ale tylko co to jego części, co zdaniem skarżącego powoduje, iż dalsze postępowanie jest bezcelowe. W tym bowiem zakresie nie oznacza, że zaskarżanie wyroku w części powoduje, że postępowanie samo w sobie staje się bezprzedmiotowe. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Zarzut obrazy 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 2 (powinno być art. 13 ust. 2) u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że organ przewlekle prowadził postępowanie jest oczywiście nie zasadny, ponieważ WSA we Wrocławiu w żaden sposób nie zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji [...] przewlekłego prowadzenia postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 4 marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wprost przeciwnie Sąd pierwszej instancji w pkt I zaskarżanego wyroku stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 marca 2024 r "nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa", co wyjaśnił na s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tak więc zarzut naruszenia przepisów postępowania w żaden sposób nie odnosi się do komparycji i uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławia z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 288/24. Niezasadny jest również zarzut obrazy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w zw. z art. 134i ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię, wedle której sprawozdanie z czynności sprawdzających jak i orzeczenia dyscyplinarne stanowią informację publiczną. Wskazać należy, że po pierwsze, WSA we Wrocławiu wskazał na s. 7 i 8 uzasadnienia, że skarżący nie żądał udostępnienia dokumentów, ale informacji o rezultatach zakończonego postępowania w odniesieniu do funkcjonariuszy Policji, którzy niewątpliwie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, tymczasem organ błędnie odniósł je do żądania udostępnienia konkretnego dokumentu – co nie miało miejsca w sprawie. Po drugie, rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące kwestii sprawozdania z postępowania dyscyplinarnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o Policji stanowiły jedynie polemikę z argumentacją organu w sprawie, co nie wpływa na treść samego rozstrzygnięcia dotyczącego dostępu do konkretnych informacji o postępowaniu. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.