III OSK 824/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 995/24 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 995/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 9 października 2023 r. S.S. (dalej: "skarżąca", "strona") złożyła wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ", "Prezes ZUS") decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia. Pismem z dnia 13 marca 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm., dalej: "ustawa emerytalna", "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, powinny być spełnione łącznie. Powołany art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane skarżącej, bowiem nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Strona nie wykazała, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu. Prezes ZUS ustalił, że wnioskodawczyni stała się całkowicie niezdolna do pracy w wieku 24 lat. Na przestrzeni 34 lat życia - zamiast 3 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowała jedynie 1 miesiąc i 10 dni okresów składkowych. Oznacza to, że w okresie od 1 października 2012 r. do [...] lutego 2014 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy, wnioskodawczyni nie wykonywała pracy ani innej działalności potwierdzonej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie Prezesa ZUS z analizy akt sprawy nie wynika, aby w wykazanym wyżej okresie wnioskodawczyni nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. W tym czasie nie była wobec niej orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia. Nie zostały również udokumentowane inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od jej woli, których nie można było przewidzieć i którym nie można było zapobiec. Organ zwrócił uwagę, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyjaśnienia wymaga pojęcie przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd zauważył, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane na gruncie ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że jest to klauzula generalna, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny, powinna jednak odnosić się do zdarzeń, które w rozumieniu ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych (wyrok NSA z 11 października 2000 r., II SA 954/00). W ocenie WSA za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmuje się obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Podkreślono, że nie zawsze wyłącznie całkowita niezdolność do pracy stanowi szczególną okoliczność na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność przyjmuje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Konieczne jest wówczas wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 348/22). Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedwczesne jest stanowisko organu, że analiza akt sprawy nie wskazuje, aby w ww. okresie skarżąca nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności. Wskazano, że wobec skarżącej orzeczona została - orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2014 r. – całkowita niezdolność do pracy. Przy czym w orzeczeniu tym stwierdzono, że daty powstania całkowitej niezdolności do pracy nie można ustalić. Przy ocenie niezdolności do pracy uwzględniono: badana 25 letnia ubezpieczona, po licencjacie z matematyki, nie pracuje. W poradni PZP leczy się od 1 października 2013 r. Około miesiąc wcześniej była konsultowana w Izbie przyjęć Szpitala w [...] wówczas już ponoć od kilku miesięcy były objawy, wg oceny lekarza leczącego, [...]. Zachowanie badanej uległo wówczas zmianie, ograniczała jedzenie i picie. Wydawało jej się, że [...]. Leczenie w PZP przyniosło poprawę. Objawy [...] ustąpiły, ale - w ocenie lekarza leczącego - utrzymują się negatywne objawy [...]. Sąd pierwszej instancji zauważył, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że sprawa dotyczy okoliczności, które na gruncie ustawy ograniczały, utrudniały, czy wręcz udaremniały możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Organ tych kwestii w ogóle nie rozważył, nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności, nie ocenił ich, poprzestając jedynie na ustaleniu daty powstania u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 167/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że całkowita niezdolność do pracy wyłącza zatrudnienie i przez to możliwość kumulowania okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie "zwykłym". Przedmiotowy wniosek nie upoważnia jednak do stawiania tezy z przeciwieństwa (a contrario), że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oznacza, iż niespełnienie warunków do uzyskania tego świadczenia nie wynika ze szczególnych okoliczności. Wystąpienie szczególnych okoliczności może mieć, co oczywiste, różne podłoże przyczynowe, niekoniecznie umocowane w niezdolności do pracy. W sprawach takich jak rozpatrywana, rzeczą organu jest zatem poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia ad casum oraz sformułować na ich podstawie adekwatne oceny prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ prowadząc postępowanie administracyjne winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w związku z tym powinien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezes ZUS uchybił wskazanym obowiązkom procesowym poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności sprawy nie zostały należycie zbadane i rozważone, zwłaszcza w aspekcie przesłanki "szczególnych okoliczności" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia i rozważenia okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie reasumując ustalenia i rozważania uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2022 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku naruszają przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez przyjęcie, że a) pomimo tego, iż w okresach przed [...] lutego 2014 r. skarżąca nie była całkowicie niezdolna do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały skarżącej podjęcie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; b) wykonywanie przed dniem [...] lutego 2014 r. pracy przez skarżącą bez umowy i bez podlegania ubezpieczeniom rentowym i ubezpieczeniu emerytalnemu nie wyklucza istnienia szczególnych okoliczności z powodu których skarżąca nie podlegała ubezpieczeniom, podczas gdy rodzaj pracy nie stanowił "szczególnych okoliczności" określonych w art. 83 ust 1 ustawy emerytalnej, a wskazana przez Sąd I Instancji "nieatrakcyjność na rynku pracy" nie uniemożliwia podjęcia legalnego zatrudnienia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy z którego miałoby wynikać, że: przed dniem [...] lutego 2014 r. tj. przed orzeczeniem u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy istniały szczególne okoliczności, z powodu których skarżąca nie spełniła warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym dany ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi strony przeciwnej lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy, w związku z tym wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podniesiono w niej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych dopuszczonych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż zostały skierowane przeciwko przyjętym przez Sąd pierwszej instancji ustaleniom faktycznym, stanowiącym podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowość poczynionych ustaleń co do faktów, w sensie operatywnym, pozwala na wskazanie właściwej dla nich podstawy materialnoprawnej, określającej skutki, jakie należy wiązać z ich wystąpieniem. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesiono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że przed dniem [...] lutego 2014 r., to jest przed orzeczeniem u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy, istniały szczególne okoliczności, z powodu których skarżąca nie spełniła warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Tłem normatywnym, na bazie którego należy ocenić przedmiotowy zarzut, jest art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, również powołany w podstawie kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Stosownie do treści powołanego przepisu ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przedstawione rozwiązanie prawne ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość – por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2016 r., I OSK 2282/16, z 25 listopada 2015 r., I OSK 2271/15, z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1205/19, z 12 lipca 2022 r., III OSK 3696/21. Świadczenie przyznawane w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy. Jego ekstraordynaryjność należy identyfikować z takimi układami faktycznymi, w których danej osobie nie można przyznać świadczenia w trybie zwykłym i jednocześnie nie ma perspektyw, aby w przyszłości osoba ta mogła skompletować warunki do jego przyznania - brak możliwości podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Wymogiem ostatnim jest niedostatek, ustawa wymaga bowiem, aby wnioskujący nie posiadał niezbędnych środków utrzymania. Przesłanka niedostatku ma przy tym charakter następczy, jej weryfikacji należy dokonać dopiero po ustaleniu istnienia przesłanki wyjściowej, jaką jest brak prawa do świadczenia w trybie zwykłym oraz brak perspektyw do jego otrzymania w przyszłości. Należy również podkreślić, że przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej świadczenie nie ma charakteru socjalnego. Jego celem nie jest zapewnienie pomocy osobom, których dochód nie przekracza ustawowego progu interwencji socjalnej. Taki cel realizują świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej. Raz jeszcze należy podkreślić, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter wyjątkowy i dedykowane jest wyłącznie osobom, które wskutek szczególnych okoliczności nie nabyły prawa do emerytury lub renty i pozostają w niedostatku. Sam niedostatek nie jest przesłanką umożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenia przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Raz jeszcze podkreślić należy, że art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej formułuje trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. Spełnienie wszystkich podanych wymogów pozwala Prezesowi ZUS na wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy zastrzec, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż organ nie jest zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć, czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby skarżącej są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie przedmiotowego świadczenia, pomimo że nie zostały spełnione ustawowe warunki do jego uzyskania. Podkreślić jednak należy, że okoliczności faktyczne kształtujące sytuację skarżącej mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności – por. wyrok NSA z 21 lipca 2023 r., III OSK 1831/22. Należy podzielić ustalenia organu, że skarżąca udokumentowała jedynie 1 miesiąc i 10 dni okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] lutego 2014 r. skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy do 28 lutego 2015 r. Jednocześnie w powyższym orzeczeniu stwierdzono, że nie można ustalić daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. W orzeczeniu wskazano również, w oparciu o analizowaną dokumentację lekarską, że skarżąca leczy się w poradni PZP od 1 października 2013 r. Wskazano na występujące wcześniej objawy [...] oraz utrzymujące się objawy [...]. W uzasadnieniu i podsumowaniu ustaleń orzeczniczych wskazano, że zostały naruszone funkcje psychiczne organizmu. Rokuje wystąpienie poprawy naruszenia sprawności całego organizmu. Należy podkreślić, że w chwili wydania orzeczenia skarżąca miała niespełna 25 lat, a wcześniej ukończyła studia licencjackie. W kontekście powołanych faktów trzeba wyeksponować, że w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku stan całkowitej niezdolności do pracy ustawodawca połączył z przesłanką niemożności podjęcia pracy lub innej działalności, którą ocenia się na dzień wydania decyzji. Przesłanka "braku spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty z powodu szczególnych okoliczności" nie została skorelowana z niezdolnością do pracy. Niewątpliwie całkowita niezdolność do pracy wyłącza zatrudnienie i przez to możliwość kumulowania okresów składkowych i nieskładkowych niezbędnych do uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie "zwykłym". Przedmiotowy wniosek nie upoważnia jednak do stawiania tezy z przeciwieństwa (a contrario), że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oznacza, iż niespełnienie warunków do uzyskania tego świadczenia nie wynika ze szczególnych okoliczności. Wystąpienie szczególnych okoliczności może mieć różne podłoże przyczynowe, niekoniecznie umocowane w niezdolności do pracy. Rzeczą organu jest ad casum poczynić w tym zakresie stosowne ustalenia oraz sformułować na ich podstawie adekwatne oceny prawne. Dodać trzeba, że organy administracyjne są związane treścią orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania - tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Wobec tego trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tych sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia. Trzeba też zważyć, że data powstania niezdolności do pracy to kwestia natury medycznej, podczas gdy w niniejszej sprawie chodzi o analizę przesłanek prawnych – tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2013 r., I OSK 2701/12. Nadto w sprawie niniejszej – co istotne i zasadnicze – z treści orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS nie wynika data powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącej. Wręcz przeciwnie, orzeczenie wskazuje na niemożność ustalenia tej daty, a jednocześnie wskazuje na pozostawanie przez skarżącą w leczeniu już około 1,5 roku przed wydaniem orzeczenia. W sprawie istotna pozostaje okoliczność, czy skarżąca cierpiała na zaburzenia osobowości wpływające na jej psychikę. Należy podkreślić, że organ nie zakwestionował w toku postępowania twierdzeń skarżącej w powyższym zakresie. Organ powinien był poczynić ustalenia w zakresie, czy skarżąca cierpiała na schorzenia mogące wpływać na jej zdolność do podjęcia pracy. Należało tego dokonać, mając na uwadze art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Doświadczenie życiowe uczy, że objawy [...] (a taką jest m.in. [...]) nie czynią z danej osoby pełnowartościowego pracownika, co wyklucza normalne jego zatrudnienie. Na ten aspekt zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 maja 2011 r., I OSK 167/11, dostrzegając skutki zdrowotne w zakresie możliwości (całkowitej bądź częściowej) zatrudnienia osoby, która nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy. Jak trafnie wywiódł NSA w powołanym wyroku, szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. W tej sytuacji "szczególną okolicznością" będzie nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie. Wykładnia pojęcia "szczególnych okoliczności" w konkretnej sprawie wymaga zatem uwzględnienia wszelkich aspektów jej stanu faktycznego. Zaburzenia psychiczne niejednokrotnie wykluczają chorego z normalnego funkcjonowania w społeczeństwie. Osoba cierpiąca na nie z pewnością może być całkowicie wykluczona z rynku pracy, bądź mieć poważne ograniczenia w możliwości podjęcia zatrudnienia – na co zwracał uwagę NSA w wyrokach: z 25 stycznia 2006 r., I OSK 1139/05; 25 stycznia 2006 r., I OSK 1145/05; 5 stycznia 2017 r., I OSK 1088/16. Jednocześnie nie są wykluczone sytuacje, gdy osoba chora psychicznie nie podejmuje leczenia lub z niego przedwcześnie rezygnuje, co ma bezpośredni związek właśnie z konkretnym schorzeniem, które wpływa na rozeznanie w sytuacji w zakresie konieczności podjęcia takiego leczenia. Organ nie podważył, ani nawet nie odniósł się do twierdzeń o występowaniu u skarżącej wskazanych wyżej zaburzeń psychicznych i nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, jaki wpływ na brak zatrudnienia miał jej stan zdrowia. Należy podnieść, że zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie z powyższą zasadą organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. "organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454). Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia rzecz jasna strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Z zasadą ogólną prawdy obiektywnej wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu (onus probandi) w postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie. W postępowaniu tym nie znajduje zastosowania zasada kontradyktoryjności ani zasady inicjatywy i dyspozycji dowodami przez strony. Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu "zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron" (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1997, s. 45). Organ administracji publicznej nie może oczekiwać, że to strona powinna przedstawić wszystkie dowody na poparcie swoich oświadczeń. Zasada prawdy obiektywnej znajduje zastosowanie także w postępowaniach, w których organ administracji publicznej wydaje decyzje o charakterze uznaniowym. Wydając decyzję uznaniową, organ ma prawo dokonać wyboru rozstrzygnięcia, lecz wybór ten nie jest dowolny, a musi wynikać z wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2011 r., II GSK 1032/10, stwierdził, że "reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy". Organ administracji, dysponując wiedzą o potencjalnych przyczynach niepodejmowania pracy przez skarżącą, powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia przyczyn niepodejmowania przez nią zatrudnienia w kontekście wskazywanych okoliczności. Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego okazały się nieuzasadniony. Wobec bezzasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego nieuzasadniony jest także – z przyczyn wskazanych wyżej - zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwestię prawidłowości zastosowania powyższego przepisu będzie można ocenić po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Raz jeszcze należy podkreślić, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że przed [...] lutego 2014 r. skarżąca nie była całkowicie niezdolna do pracy, a na tym właśnie stwierdzeniu opiera się sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.