III OZ 177/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2026 r, sygn. akt IV SA/Wa 2040/25 o odmowie wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 czerwca 2025 r., znak DKO-WOP.401.40.2025.kb w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających eksport odpadów opakowaniowych lub wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 19 stycznia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca spółka zawarła w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków. W jego uzasadnieniu podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawi ją i jej pracowników źródła dochodów, bowiem zgodnie z art. 53 ust. 4b ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 870) spowoduje obowiązek złożenia skorygowanego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587), w terminie nie dłuższym niż 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w ust. 4a, stała się ostateczna, a następnie obowiązek uiszczenia opłaty produktowej. Spółka zaznaczyła, że w 2023 r. odnotowała stratę w znacznej wysokości, a zysk za rok 2024 nie pokrył jej w całości. Brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje, że skarżąca spółka będzie zmuszona złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości i rozpocznie zwolnienia pracowników. W piśmie z 9 października 2025 r. wnioskodawca uzupełnił przedmiotowy wniosek, podnosząc, że w 2023 r. spółka odnotowała stratę w wysokości prawie 36 mln zł, a w 2024 r. uzyskała dodatni wynik finansowy w wysokości ok. 7 mln zł, a stratę z 2023 r. zrekompensowano w zaledwie 20 %. Skarżąca wskazała jednocześnie, że nadal boryka się z niedoborem środków operacyjnych, wynikających ze straty w 2023 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca spółka wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie unieważnienia dokumentów potwierdzających eksport odpadów opakowaniowych lub wewnątrzwspólnotową dostawę odpadów opakowaniowych w celu poddania ich recyklingowi, albowiem jej wykonanie może doprowadzić m.in. do utraty płynności finansowej przez spółkę. Zdaniem tego Sądu wpływ ten nie jest jednak równoznaczny z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, czy też wyrządzeniem znacznej szkody. Warunkiem wydania postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej jest bowiem wykazanie przez stronę okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Natomiast brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Spółka winna więc wykazać, że w jej konkretnej sytuacji majątkowej uiszczenie opłaty produktowej wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków, w szczególności poprzez złożenie stosownych dokumentów źródłowych pozwalających uprawdopodobnić podnoszone okoliczności. W ocenie Sądu wnioskodawca nie określił wysokości szkody, której doświadczy na skutek realizacji zaskarżonej decyzji, bowiem nie została wskazana wysokość przewidywanej opłaty produktowej. Skarżąca nie przedstawiła w tym przedmiocie również żadnych dokumentów, które mogłyby świadczyć o kondycji finansowej prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa i sytuacji, w jakiej się znajdzie na skutek realizacji zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu spółka winna uprawdopodobnić rozmiar szkody, jakiej doświadczy, obrazując jej wymiar na rozmiarze prowadzonej działalności. Sąd ten podkreślił, że przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie wykonania aktu nie może brać pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania spółki o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Ewentualna niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji będzie bowiem przedmiotem kontroli w dalszym toku postępowania i stanowi odrębną kwestię od ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, podnosząc, że wykazała we wniosku w sposób wystarczający przesłanki określone w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Zarzuciła Sądowi pominięcie danych z pisma z 9 października 2025 r. Wskazała, że "z wyliczeń dokonanych na podstawie dokumentów zamieszczonych już w aktach sprawy wynika, iż szkoda wyniesie 41 269 274 zł". Załączyła również sprawozdanie zarządu z działalności spółki za 2023 r. i 2024 r. oraz maila, z którego wynika sposób obliczenia wysokości szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest zasadne, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności możliwe jest wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu takiego wniosku w sposób wyczerpujący zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wykazanie istnienia tych przesłanek spoczywa na stronie. Z powyższego wynika, że strona skarżąca powinna we wniosku przedstawić taką argumentację, która przekona sąd, iż konsekwencje wykonania zaskarżonego aktu mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Brak uzasadnienia wniosku lub niewykazanie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi wystarczającą podstawę do negatywnego rozpoznania wniosku. Zatem, żądając udzielenia ochrony tymczasowej, strona skarżąca powinna we wniosku wskazać, na której przesłance opiera swoje żądanie oraz je uzasadnić, a także w miarę potrzeby przedstawić stosowne dowody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie skonstruowała zgodnie z ww. wymaganiami. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy wniosek nie zawierał chociażby oszacowania grożącej spółce szkody, co w zasadzie z góry wykluczyło możliwość merytorycznej oceny żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji - Sąd ten nie miał podstawy faktycznej do rozważania zaistnienia w sprawie możliwości wyrządzenia znacznej szkody. Pozostałe dane podane przez spółkę nie miały więc znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem Sąd nie mógł ich porównać do rozmiaru wspomnianej wyżej szkody, nie mógł też rozważyć, czy w istocie wykonanie przedmiotowej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Z tych względów zażalenie zarzucające Sądowi pierwszej instancji pominięcie informacji podanych przez spółkę nie zasługiwało na uwzględnienie. Należy zwrócić uwagę, że strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd administracyjny mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane lub twierdzenia, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Na stronie skarżącej spoczywa obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia w sposób rzetelny i jasny istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W sprawie brak oszacowania przez spółkę grożącej jej szkody spowodował, że wniosek nie nadawał się do merytorycznego rozpoznania. Jednocześnie podnieść należy, że rolą sądu nie jest wyręczanie wnioskodawcy i poszukiwanie za niego okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością zastosowania ochrony tymczasowej. Sąd nie ma też obowiązku poszukiwania w aktach sprawy stosownych dowodów. Obowiązkiem wnioskodawcy jest jednoznaczne powołanie się we wniosku na dowody znajdujące się w aktach sprawy lub ich załączenie do wniosku. Co więcej, w postępowaniu wywołanym wnioskiem opartym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu, a jedynie spełnienie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. O naruszeniu prawa i skutkach tego naruszenia sąd orzeka w orzeczeniu kończącym postępowanie sądowe. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd może jedynie ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. usprawiedliwiające wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić ponadto należy, że przytoczenie okoliczności i dowodów uzasadniających w ocenie strony wnoszącej zażalenie wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu pierwszej instancji nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia tego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny bada zgodność z prawem postanowienia Sądu pierwszej instancji, a więc rozstrzyga na podstawie stanu, jaki istniał w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zasadniczo zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.