III OZ 208/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2545/22 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 22 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Rady Ministrów z 20 maja 2022 r. w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Prezes Rady Ministrów polecił B. sp. z o.o. z siedzibą w Z., wykorzystywanie instalacji zbiornikowej posiadanej przez tego przedsiębiorcę i uzyskanej od spółki, w tym przez napełnianie zbiorników ciśnieniowych wchodzących w skład tej instalacji przez wybranego przez siebie dostawcę gazu płynnego LPG, a także zapewnienie realizacji czynności eksploatacyjnych na tej instalacji przez czas posiadania tej instalacji. Ponadto polecił temu przedsiębiorcy przekazać środki pieniężne za ewentualne należności z tytułu korzystania z instalacji zbiornikowej wraz z niezbędną infrastrukturą, uzyskanej od spółki, na rachunki bankowe spółki, o ile umowa dotycząca korzystania z instalacji zbiornikowej oraz na sprzedaż gazu płynnego została zawarta pomiędzy stronami przed dniem objęcia spółki sankcjami. Sankcje te zostały wskazane w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 25 kwietnia 2022 r. wpisującej spółkę na listę osób i podmiotów, o której stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U. z 2022 r., poz. 835), tj. przed dniem 26 kwietnia 2022 r. Dodatkowo organ polecił spółce, na czas posiadania instalacji zbiornikowej przez B. sp. z o.o. z siedzibą w Z., zniesienie ewentualnych ograniczeń w zakresie wykorzystywania tej instalacji, w tym możliwości tankowania zbiorników ciśnieniowych wchodzących w skład instalacji zbiornikowej przez innych dostawców. Do zawarcia niezbędnych umów związanych z realizacją opisanych poleceń Prezes Rady Ministrów wyznaczył Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ocenie Sądu I instancji, spółka nie wykazała, że została spełniona jedna z przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przedstawione przez spółkę uzasadnienie wniosku nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, wskazywane przez spółkę przesłanki zostały oparte na argumentach odnoszących się do kwestii ekonomicznych związanych z działaniem przedsiębiorstwa na rynku gazowym, mają charakter ogólny i nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dokumentami obrazującymi skutki wykonania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nie przemawiają za wstrzymaniem jej wykonania. Sąd I instancji wskazał także, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 261 ze zm.). Zgodnie z art. 7a ust. 3 tej ustawy, polecenia, o których mowa w art. 7a ust. 1 powołanej ustawy są wydawane w drodze decyzji administracyjnej i podlegają natychmiastowemu wykonaniu z chwilą ich doręczenia lub ogłoszenia oraz nie wymagają uzasadnienia. W ocenie Sądu I instancji, argumenty wskazane przez skarżącą we wniosku nie mogą być brane pod uwagę ze względu na cel wejścia w życie powołanej ustawy. Okoliczności wskazane we wniosku stanowią bowiem oczywiste następstwa wykonania tego typu decyzji jak zaskarżona w niniejszej sprawie. Udzielenie ochrony tymczasowej w przedmiotowej sprawie stawiałoby zatem pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w przepisach powołanej ustawy o zarządzaniu kryzysowym, ale i skuteczność zaskarżonej decyzji, a ostatecznie cel tej ustawy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła spółka zarzucając niezastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. Spółka wniosła o zmianę postanowienia Sądu I instancji z 22 grudnia 2022 r. i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przewidziana w tym przepisie ochrona tymczasowa nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz jedynie przed skutkami bezpośrednio związanymi z ich wykonaniem, których ponadto nie można byłoby naprawić w razie ewentualnego uwzględnienia skargi. Chodzi więc o szkodę wyrządzoną wykonaniem konkretnego aktu lub czynności, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego (wyegzekwowanego) świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W postępowaniu w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy i nie dokonuje oceny legalności zaskarżonego aktu, działania lub bezczynności organu. W konsekwencji podstawą zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. może być tylko zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie. W tej sprawie ma to kluczowe znaczenie, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja zażalenia zmierza do podważenia podstawowych założeń instytucji ochrony tymczasowej przez dokonanie merytorycznej analizy wydanej decyzji. Tak należy ocenić stwierdzenie spółki, że Sąd I instancji powinien dokonać oceny zasadności wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji w oparciu o sprawdzenie, czy w sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", uprawniająca organ do zastosowania art. 7a ust. 1 pkt 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest na obecnym etapie postępowania uprawniony do dokonania tego rodzaju analizy, ponieważ miałaby ona charakter przesądzający dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponadto analiza, czy w sprawie wystąpiła "sytuacja kryzysowa", jest bez znaczenia dla oceny, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O spełnieniu przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. może przesądzić wyłącznie analiza skutków wiążących się z wykonaniem zaskarżonej decyzji dla sytuacji prawnej, a przede wszystkim majątkowej spółki. Podkreślić też należy, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku o udzielenia ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Spółka nie uprawdopodobniła należycie przesłanek wstrzymania zaskarżonej decyzji, dlatego Sąd I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W zawartym w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podniesiono, że "wskutek wydania decyzji w obrocie prawnym istnieją odmienne i sprzeczne ze sobą stanowiska organów administracji publicznej, wydane w takich samych stanach faktycznych i prawnych, czego konsekwencją jest niepewność klientów, wobec których decyzje o treści tożsamej jak treść zaskarżonej decyzji nie zostały wydane". W ocenie spółki, okoliczność ta świadczy o zaistnieniu wątpliwości co do możliwości dalszej realizacji przez spółkę umów zawartych z jej klientami. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że spółka nie wykazała niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie uprawdopodobniono ryzyka wystąpienia znacznej szkody z art. 61 § 3 p.p.s.a. Chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. W tej sprawie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wynika, że grożąca spółce szkoda ma nieodwracalny charakter. W przypadku prawomocnego uchylenia zaskarżonej decyzji spółka będzie mogła dochodzić odszkodowania za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Do wniosku nie dołączono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła szkodę o nieodwracalnym charakterze. Spółka nie przedstawiła także okoliczności mających uprawdopodobnić, że nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Argumentacja wniosku sprowadza się do wskazania na stan niepewności prawnej związanej z wydaniem m.in. zaskarżonej decyzji. Ponadto spółka wskazuje, że mienie stanowiące jej własność jest narażone na nieodwracalne uszkodzenia, nie wskazuje jednak na żadne konkretne okoliczności na poparcie tej tezy. Podnosząc argument, że przez rozwiązywanie umów przez klientów spółka zostaje pozbawiona możliwych i prawdopodobnych zysków w przyszłości, spółka nie wyjaśniła jednak własnej sytuacji finansowej. Natomiast dopiero ustalenie, że na skutek wydania zaskarżonej decyzji mogłoby dojść do upadłości przedsiębiorcy, mogłoby świadczyć o wystąpieniu ryzyka trudnych do odwrócenia skutków. Analiza w tym zakresie wymaga jednak wyjaśnienia sytuacji finansowej spółki, w tym dołączenia do wniosku dokumentów świadczących o jej kondycji finansowej, czego w tej sprawie spółka nie uczyniła. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.