III OZ 300/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Powiatu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Ol 754/25 oddalające wnioski o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: Beaty Jezielskiej, Przemysława Krzykowskiego, Bogusława Jażdżyka w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 4 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy [...] poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy [...] na podstawie pisma Prezydenta [...] z dnia 18 grudnia 2024 r. postanawia oddalić zażalenie.

Powiat [...] (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 4 kwietnia 2025 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany granic gminy [...] poprzez włączenie do niej terenów znajdujących się obecnie na terenie gminy [...] na podstawie pisma Prezydenta [...] z 18 grudnia 2024 r. Postanowieniem z 10 lipca 2025 r., II SA/OI 328/25, WSA w Olsztynie odrzucił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 14 listopada 2025 r., III OSK 1919/25, uchylił w całości powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Pismem z 18 marca 2026 r. WSA w Olsztynie zawiadomił skarżącego o terminie rozprawy i składzie orzekającym, w którym znaleźli się sędzia WSA Bogusław Jażdżyk, sędzia WSA Beata Jezielska i sędzia WSA Przemysław Krzykowski. 21 kwietnia 2026 r. skarżący złożył trzy pisma stanowiące wnioski o wyłączenie wyżej wskazanych sędziów WSA w Olsztynie. Skarżący wskazał na zaistnienie przesłanki z art. 19 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", podniósł, że przed tutejszym Sądem toczą się równolegle postępowania w sprawach II SA/OI 346/25, II SA/OI 434/25, II SA/OI 329/25 oraz II SA/OI 327/25. Sprawy te, choć różnią się pod względem podmiotów występujących w charakterze stron i organów administracji publicznej, w istocie dotyczą tego samego problemu prawnego, który objęty jest postępowaniem w niniejszej sprawie. Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk orzekał w pierwszej instancji w sprawie II SA/OI 327/25. Skarżący zaznaczył, że choć sędzia WSA Beata Jezielska nie orzekała w tych sprawach w pierwszej instancji, to jednak została wyznaczona jako sędzia zastępca. Tym samym miała sposobność zapoznać się ze stanem faktycznym sprawy i powziąć stanowisko co do meritum sprawy. W ocenie skarżącego, ww. sędziowie brali udział w czynnościach prowadzących do wydania zaskarżonego orzeczenia, bądź orzekali w innych, lecz analogicznych i dotyczących de facto tego samego stanu faktycznego sprawach i powzięli już stanowisko co do analizowanego stanu prawnego. Nawet przy zachowaniu najwyższych standardów etycznych przez sędziego, nie jest dogodne dla niego, aby orzekać w sposób przeczący własnemu stanowisku wyrażonemu w innym, choć analogicznym postępowaniu, dotyczącym de facto tego samego stanu faktycznego i prawnego. Ponadto skarżący podniósł, że sędzia WSA Przemysław Krzykowski pozostaje zatrudniony w tym samym ośrodku naukowym, co pełnomocnik skarżącego, a w przeszłości pozostawał względem niego w relacji służbowej (podległości). Abstrahując od kwestii pozytywności lub negatywności stosunku osobistego sędziego do pełnomocnika skarżącego, zdaniem skarżącego, niewątpliwy pozostaje fakt, że taki stosunek istnieje i wywołuje uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego. Sędziowie WSA: Beata Jezielska, Przemysław Krzykowski oraz Bogusław Jażdżyk złożyli oświadczenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność z art. 19 p.p.s.a., ani żaden z powodów wyłączenia wymienionych w art. 18 p.p.s.a. Postanowieniem z 28 kwietnia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił wnioski o wyłączenie ww. sędziów od orzekania w sprawie. W uzasadnieniu WSA wskazał, że ww. sędziowie WSA złożyli do akt sprawy oświadczenia, o których mowa w art. 22 p.p.s.a., wskazując, że w niniejszej sprawie nie zachodzi okoliczność z art. 19 p.p.s.a., ani żaden z powodów wyłączenia wymienionych w art. 18 p.p.s.a. Skarżący zaś nie wskazał na okoliczności, czy też dowody, mogące uprawdopodobnić formułowane w tym zakresie zarzuty. Argumentacja strony ma charakter ogólnikowy. Tym samym podnoszone przez skarżącego twierdzenia nie mogły podważyć wiarygodności złożonych przez sędziów oświadczeń i stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o wyłączenie. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieujawnienie stronie informacji na temat składu sądu rozpoznającego wniosek, będącej informacją istotną z punktu widzenia interesu prawnego strony, co uniemożliwiło stronie zajęcie stanowiska w sprawie ewentualnego wyłączenia wyznaczonego sędziego, co wyczerpuje przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako pozbawienie strony możności obrony jej praw; 2. art. 19 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewyłączeniu sędziego objętego wnioskiem o wyłączenie pomimo tego, że zachodziła okoliczność tego rodzaju, że istniała uzasadniona wątpliwość co do bezstronności sędziego w przedmiotowej sprawie; 3. art. 22 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne łączne rozpoznanie trzech odrębnych wniosków o wyłączenie sędziego i wydanie w tej sprawie jednego postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie co do wszystkich wniosków w jednym punkcie sentencji, podczas gdy prawidłowym byłoby wydanie trzech odrębnych postanowień albo przynajmniej wydanie postanowienia zawierającego rozstrzygnięcia w trzech odrębnych punktach, a także poprzez fakt, iż badanie sprawy nastąpiło z pominięciem ustalenia, czy Sędzia WSA Przemysław Krzykowski w innych postępowaniach, w których występował jako pełnomocnik r.pr. J.Z., wyłączał się od orzekania, mimo iż okoliczność ta mogła pozostawać istotna dla oceny zachowania wymogu bezstronności oraz spójności praktyki orzeczniczej w podobnych przypadkach, W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Olsztynie z 28 kwietnia 2026 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zażalenia została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zasadność oddalenia wniosku o wyłączenie sędziów WSA Bogusława Jażdżyka, Beaty Jezielskiej i Przemysława Krzykowskiego, należy w pierwszej kolejności wskazać, że instytucja wyłączenia sędziego, tak z mocy prawa, jak i na wniosek strony, stanowi istotną gwarancję procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sędziego, który nie pozostaje w relacjach osobistych ze stronami lub ich przedstawicielami oraz nie miał wcześniej określonych związków z rozpoznawaną sprawą. Sąd rozpoznając wniosek na podstawie art. 19 p.p.s.a. ocenia czy jest oparty na podstawach wskazujących istnienie stosunku osobistego pomiędzy sędzią a jedną ze stron lub jej przedstawicielem, a sytuacja ta jest tego rodzaju, że może wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Jak stanowi art. 20 § 1 p.p.s.a. składając wniosek o wyłączenie sędziego należy uprawdopodobnić przyczyny wyłączenia. Zasadność wniosku o wyłączenie sędziego zależy od okoliczności faktycznych, jakie w każdym konkretnym przypadku mogą mieć wpływ na sposób prowadzenia przez niego postępowania. Wnioskodawca powinien wskazać okoliczności w postaci konkretnych faktów, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego. Dokonując oceny, czy w danej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca wyłączenie sędziego, należy mieć na względzie dwoisty charakter bezstronności sędziowskiej. Z jednej strony jest ona niezbywalną cechą władzy sądowniczej, a z drugiej - indywidualną cechą sędziego, konieczną kwalifikacją do pełnienia tej funkcji (por. wyrok TK z 26 czerwca 2006 r., SK 55/05). Istotą pierwszego z tych wymiarów bezstronności, tzw. bezstronności obiektywnej, jest nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności (por. wyrok TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02). Drugi wymiar bezstronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania któregokolwiek z uczestników postępowania (por. J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 19). Podkreślenia wymaga, że o wyłączeniu sędziego nie może decydować subiektywne przekonanie strony o jego stronniczości i niesprawiedliwości. Przyczyny wyłączenia, które powinny zostać uprawdopodobnione we wniosku o wyłączenie sędziego, to wyłącznie przyczyny na które wskazują art. 18 p.p.s.a. i 19 p.p.s.a. Oznacza to, że nie będzie chodzić o jakąkolwiek okoliczność, która zdaniem strony wyłącza sąd od rozpoznawania jej sprawy, ale okoliczność spośród przewidzianych w ustawie Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie prawniczej jednoznacznie wskazuje się, że instytucja wyłączenia sędziego nie może być traktowana jako możliwość eliminowania w toku postępowania sędziów, których strona uznaje za nieodpowiadających subiektywnemu pojmowaniu jej interesów (por. postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r., II FZ 60/08, OSP 2008/12/133, z aprobującą glosą A. Gomułowicza, akceptowane przez: A. Kabata w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, uw. 4 do art. 19 oraz J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 234, nb 5; s. 238, nb 2; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2011 r., K 3/09, OTK-A z 2011/1/5). Subiektywny pogląd strony co do trafności orzeczeń podjętych z udziałem danego sędziego nie stanowi przesłanki wyłączenia sędziego) od rozpoznania danej sprawy, podobnie jak sam fakt, że sędzia,którego wyłączenia domaga się strona, był sprawozdawcą w innej sprawie z jej udziałem (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2024 r., I OZ 72/24; wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 392/08; postanowienie NSA z 29 czerwca 2012 r., II OZ 559/12, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, K. Zalasińską - op. cit., s. 234, nb 5). Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia ww. sędziów na podstawie przesłanek wymienionych w art. 18 p.p.s.a. i art. 19 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że brak jest przesłanek, które uzasadniałyby wyłączenie objętych wnioskiem sędziów od orzekania w sprawie II SA/Ol 754/25, albowiem w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączenia określone w art. 18 p.p.s.a., a podane przez skarżącego okoliczności nie są tego rodzaju, że mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności wskazanych we wniosku sędziów (art. 19 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że argumentacja skarżącego opiera się w istocie na subiektywnym przekonaniu i wynika z jego niezadowolenia z procedowania przez wymienionych we wniosku sędziów w innych sprawach dotyczących tego samego problemu prawnego, który objęty jest postępowaniem w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że podejmowanie przez sędziego, którego wyłączenia od rozpoznania sprawy strona się domaga, niekorzystnych, w odczuciu wnioskodawcy, rozstrzygnięć w sprawach, nie stanowi o braku bezstronności sędziego (zob. postanowienia NSA z: 27 lutego 2018 r., I OZ 157/18; 13 stycznia 2026 r., II OZ 1994/25). Fakt, że wskazani sędziowie orzekali w innych, lecz analogicznych i dotyczących tego samego stanu faktycznego sprawach i zdaniem skarżącego powzięli już stanowisko, co do analizowanego stanu prawnego, nie stanowi przesłanki do uwzględnienia wniosku o wyłączenie tych sędziów w niniejszej sprawie. Niezawisłość sędziowska polega – między innymi – na tym, że sędzia jest niezależny chociażby od treści orzeczeń wydanych w innych sprawach, nawet jeżeli zasiadał w składzie orzekającym w tych sprawach. Instytucja wyłączenia sędziego nie może służyć ocenie rozstrzygnięć dokonanych przez Sąd w innych sprawach. Wyłączenie sędziego nie stanowi instrumentu do badania i oceny rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach (zob. postanowienia NSA z: 29 sierpnia 2023 r., I OZ 342/23; 29 lutego 2024 r., I OZ 72/24). Zarzuty dotyczące niewłaściwego sposobu orzekania przez sędziów mogą być podnoszone w ramach przysługujących środków zaskarżenia od orzeczeń kończących postępowanie, a nie stanowić podstawy do formułowania wniosku o wyłączenie sędziego. Sędziowie, których dotyczył wniosek o wyłączenie, złożyli wymagane oświadczenia wskazując, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wyłączenie ich od rozpoznania sprawy. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, autorytet moralny sędziego przemawia za wiarygodnością złożonego wyjaśnienia i jeżeli strona żądająca wyłączenia zaprzecza jego prawdziwości, obowiązana jest wskazać i uprawdopodobnić okoliczności, które podważałyby wiarygodność oświadczenia sędziego (zob. postanowienia NSA z: 12 marca 2012 r., I FZ 147/12; 9 października 2013 r., II OZ 851/13; 24 września 2014 r., I OZ 754/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawdziwość złożonych oświadczeń nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżący nie wskazał w zażaleniu jakichkolwiek okoliczności i argumentów, które podważałyby prawdziwość lub rzetelność oświadczeń sędziów. W konsekwencji powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 19 p.p.s.a., art. 22 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy prowadzonej w postępowaniu pod II SA/Ol 754/25 przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd nie zostało naruszone. Odnosząc się do zarzutu nieujawnienia stronie informacji na temat składu sądu rozpoznającego wniosek o wyłączenie sędziów, wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło jeszcze do rozpoznawania sprawy co do jej istoty, a zatem brak było podstaw do zawiadomienia skarżącego – na podstawie art. 5a § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267) – o składzie sądu rozpoznającego kwestię incydentalną, jaką jest kwestia wyłączenia sędziego od orzekania w sprawie. Postanowienie rozpoznające wniosek o wyłączenie sędziego, wydawane w trybie art. 20-22 p.p.s.a., nie jest orzeczeniem rozpoznającym sprawę co do istoty. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut trzeci zażalenia. Okoliczność, że sędzia pracuje na tej samej uczelni, co pełnomocnik skarżącego nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania przez sędziego. Zasadnym również było łączne rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wniosków o wyłączenie sędziów, gdyż zostały złożone w tej samej sprawie, a zakres żądań strony skarżącej jest tożsamy. Wskazane w zarzucie przepisy zakazu takiego nie zawierają. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.