III OZ 478/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Rejonowego [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt II SO/Ke 1/25 z wniosku A.K. o wymierzenie grzywy Prokuratorowi Rejonowemu [...] za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, postanowieniem z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt II SO/Ke 1/25, wymierzył Prokuratorowi Rejonowemu [...] grzywnę w kwocie 800 złotych w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a.; oddalił wniosek w pozostałym zakresie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że A.K., wnioskiem z dnia 12 czerwca 2025 r., działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 i § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."), skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Rejonowemu [...] grzywny z powodu nieprzekazania do Sądu skargi na bezczynność tego organu, domagając się jednocześnie przyznania na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2.500 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wnioskodawczyni wskazała, że 18 lutego 2025 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarga ta dotychczas nie wpłynęła do Sądu, co stanowi podstawę do nałożenia grzywny. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o niewymierzanie grzywny, wskazując że jego motywacja oraz okres naruszenia obowiązku nie wskazują na rażące naruszenia prawa. Zwłoka w niniejszej sprawie nie była znaczna i nastąpiła wyłącznie z powodu konieczności analizy składanych pism, które zainicjowały nie tylko postępowanie IP ale również skargowe. Następnie WSA w Kielcach wyjaśnił, że stosownie do treści art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Z kolei art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, przy czym, w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., jest nie tylko pełnienie funkcji represyjnej, ale również funkcji dyscyplinującej, mającej na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego. Ponadto grzywna pełni funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie nią służy także zapobieganiu ewentualnym naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. WSA w Kielcach podkreślił, że powołane przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania sądowi administracyjnemu skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę, bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Wymierzając natomiast grzywnę, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, przy czym to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. W rozpoznawanej sprawie, nie budzi wątpliwości, że wnioskodawczyni skierowała do Sądu skargi na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (data wpływu do organu – 18 lutego 2025 r.), żądanej wnioskami z dnia 25 i 27 stycznia 2025 r. Skarga powinna zatem podlegać przekazaniu w trybie art. 21 pkt 1 u.d.i.p., tj. w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Akta ze skargą i odpowiedzią zostały przekazane dopiero w dniu 3 lipca 2025 r. WSA w Kielcach uznał, że organ uchybił terminowi określonemu w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Wymierzając grzywnę w wysokości 800 zł Sąd pierwszej instancji miał na uwadze zarówno dość długi – czteromiesięczny – okres opóźnienia w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią, jak i to, że dotychczasowa bezczynność organu nie była efektem złej woli lub chęci uchylenia się od kontroli sądu administracyjnego, a wynikała ze sporadycznego występowania tego typu spraw. Istotny był też fakt, że w dacie rozpoznania wniosku skarga wraz z odpowiedzią i aktami została już przekazana do Sądu. W odniesieniu do sformułowanego we wniosku żądania przyznania na rzecz wnioskodawczyni sumy pieniężnej, WSA w Kielcach oddalił ten wniosek ze względu na fakt, że przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie przewiduje takiej możliwości. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Prokurator, wnosząc zażalenie i domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia poprzez odstąpienie od wymierzenia grzywny i odstąpienia od zasądzenia kosztów sądowych, ewentualnie o wymierzenie grzywny i kosztów postępowania w minimalnej wysokości. W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawczyni wniosła o oddalenie zażalenia oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wyłącznymi zatem przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny są: 1) wniosek o wymierzenie grzywny, który w rozpoznawanej sprawie został złożony w dniu 12 czerwca 2025 r. oraz 2) stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., w niniejszej sprawie w zw. z lex specialis, tj. art. 21 pkt 1 u.d.i.p., który skraca termin wniesienia odpowiedzi na skargę do 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bowiem bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też jest niedopuszczalna z innych względów. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd administracyjny dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. To dopiero sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Te czynności jednak sąd administracyjny dokonuje w ramach postępowania zainicjowanego skargą. Inny zakres badania przez sąd administracyjny ma natomiast postępowanie zainicjowane wnioskiem o wymierzenie grzywny. Postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. Zatem przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 P.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Tym samym złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni w dniu 18 lutego 2025 r. wniosła do WSA w Kielcach za pośrednictwem Prokuratury Rejonowej [...] skargę na bezczynność organu. Termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upływał w dniu 5 marca 2025 r. Prokurator w zakreślonym terminie nie wykonał nałożonego na niego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Ostatecznie Prokurator przekazał skargę wraz z aktami oraz odpowiedzią na skargę w dniu 3 lipca 2025 r., tj. po niemal 4 miesiącach od jej złożenia. Oznacza to, że Prokurator dopuścił się w sprawie uchybienia w przekazaniu skargi. Zasadnie zatem WSA w Kielcach przyjął, że w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 55 § 1 P.p.s.a., pozwalająca na wymierzenie Prokuratorowi grzywny. W sytuacji bowiem znacznego opóźnienia w realizacji obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia grzywny. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzona grzywna jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przekazania skargi i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz spełni cele, dla których została ustanowiona (cel zarówno represyjny, jak i prewencyjny). Tym samym należało uznać, że WSA w Kielcach, działając w ramach powierzonej mu w tym zakresie dyskrecjonalnej władzy, wymierzył organowi grzywnę w stosownej wysokości. Brak było podstaw do odstąpienia od zasądzenia kosztów sądowych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada odpowiedzialności za wynik postępowania (tzw. "zasada rezultatu"), zgodnie z którą sąd obowiązany jest zasądzić stronie, której środek zaskarżenia okazał się skuteczny, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 i nast. P.p.s.a.). Brak było ponadto podstaw do zmniejszenia zasądzonych kosztów postępowania do minimalnej wysokości, bowiem koszty te zostały przez Sąd pierwszej instancji zasądzone w stawce minimalnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na zażalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, to nie może on być uwzględniony przez NSA, bowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Koszty te powinny być zasądzone w orzeczeniu kończącym postępowanie.