III SA/Gd 164/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor sądowy WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 25 lutego 2026 r., nr 4/2026 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia 15 grudnia 2025 r., nr 127; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na rzecz skarżącego K. W. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 lutego 2026 r., nr 4/2026, Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; zwanej dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 636), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia 15 grudnia 2025 r., nr 127, którą odmówiono K. W. (dalej także jako: "skarżący") wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 30 listopada 2018 r. K. W. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (wraz z odsetkami) w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 1 lutego 2018 r., który został ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami. Wskazując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty mu ekwiwalentu, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Komendant Miejski Policji w Gdyni (dalej również jako: "organ pierwszej instancji", "Komendant Miejski Policji") decyzją z dnia 15 grudnia 2025 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach obowiązujących przed tym dniem. Z tego względu brak jest prawnej możliwości ustalenia ekwiwalentu w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami. Komendant Miejski Policji, w zakresie żądania odsetek ustawowych za opóźnienie, wydał postanowienie z dnia 15 grudnia 2025 r., którym zwrócił wniosek skarżącego. Organ stanął na stanowisku, że w tym zakresie ma zastosowanie art. 66 § k.p.a., bowiem dochodzenie odsetek ustawowych za opóźnienie możliwe jest wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku (dalej: "organ odwoławczy", "Komendant Wojewódzki Policji"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 25 lutego 2026 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organ mają obowiązek stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania i nie jest władny do ustalenia, którym funkcjonariuszom przysługuje naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Regulacje zawarte ustawie o szczególnych rozwiązaniach usunęły lukę prawną, jaka istniała od dnia 6 listopada 2018 r., wprowadzając wskaźnik 1/21. Ograniczono jednak możliwość jego zastosowania, poprzez zastosowanie tych przepisów wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzję, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji, zwrotu kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 7 Konstytucji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach należy interpretować w ten sposób, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów za okres niewykorzystanego urlopu przypadający przed 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdują wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 7 Konstytucji w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wskazuje, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a zatem w brzmieniu, którego norma prawna zawiera ustalenia z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, tj. że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby lub też z wykorzystaniem przelicznika 1/21; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy, w sytuacji gdy organ drugiej instancji powinien uchylić decyzję Komendanta Miejskiego Policji i nakazać organowi pierwszej instancji podjęcie czynności materialno-technicznej polegającej na wypłacie skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podkreślił, że nie jest władny zastosować innego wskaźnika niż ten, który przewiduje ustawa - ani w drodze analogii z innych ustaw, ani ustalonego we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zarzuty skargi dotyczą nieuwzględnienia przez organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oraz błędnego zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610; dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach"). Przepis ten stanowi, że: "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 1 lutego 2018 r. Wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy złożył w dniu 30 listopada 2018 r. Z tego powodu organy obu instancji uznały, że przepis zawarty w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu po nowelizacji, nie ma w sprawie zastosowania, dlatego wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd zwraca uwagę, że skarżący złożył wniosek w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji i jego zastosowania w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i ich wpływu na wykładnię a następnie zastosowanie art. 115a ustawy o Policji. Podkreślenia przy tym wymaga, że w analogicznych sprawach zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny dokonują prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji. Linia orzecznicza w tej materii jest ugruntowana, a mając na uwadze czas, jaki upłynął od momentu złożenia przez skarżącego wniosku (30 listopada 2018 r.) do chwili jego rozpatrzenia przez organy (decyzja organu pierwszej instancji – 15 grudnia 2025 r., decyzji organu drugiej instancji – 25 lutego 2026 r.), Sąd nie ma wątpliwości, że również znana organom Policji (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5129/21 oraz III OSK 5130/21, z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5297/21 i III OSK 5354/21, z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 5308/21 i III OSK 5310/21, z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 200/23 oraz wydane w ostatnim czasie: z dnia 2 września 2025 r. sygn. akt III OSK 221/22, z dnia 15 października 2025 r. sygn. akt III OSK 948/22, z dnia 17 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2569/22, z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt III OSK 580/22 i III OSK 519/22, z dnia 10 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1172/23 i III OSK 2487/22, z dnia 2 czerwca 2026 r. sygn. akt III OSK 484/26). Sąd administracyjne zwracają uwagę, że zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach zwraca uwagę, że także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach (stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21) odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu – art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela i przyjmuje jako własne. Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania skarżącemu ekwiwalentu, organy uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21. Przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została bowiem uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą. W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 25 lutego 2026 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia 15 grudnia 2025 r., o czym orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 497 zł, na które składa się wysokość uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.