III SA/Gd 4/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę.

J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 21 października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 sierpnia 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia 11 kwietnia 2019 r. w G. przy ul. [...] (wejście na plażę) poddano kontroli pojazd marki Skoda Fabia o numerze rejestracyjnym [...]. Kontrola została przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Skontrolowanym pojazdem kierował B. F., który przewoził pasażera w G. z ul. [...] na ul. [...] (wejście na plażę). W trakcie kontroli ustalono, że przejazd zamówiono za pomocą aplikacji "A". Opłata za przejazd wyniosła 11,39 zł i została uiszczona gotówką, a pasażer otrzymał paragon. Kierowca okazał w czasie kontroli m.in. prawo jazdy, oświadczenie o zatrudnieniu u przedsiębiorcy J. M., kopię licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Poddany kontroli pojazd nie był oznakowany jako pojazd TAXI, ani wyposażony taksometr. Stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, tj. lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 58 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.t.d."). Stwierdzono, że podmiotem wykonującym przewóz był J. M. Przebieg i wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia 11 kwietnia 2019 r. W tej sytuacji [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z dnia 14 sierpnia 2019 r. nakładającą na J. M. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J. M. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w całości w mocy wskazując, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przez stronę przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. Organ odwoławczy ustalił, że kontrolowany pojazd, którym strona wykonywała przewóz osób jest przystosowany do przewozu maksymalnie 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej pojazdu. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał. Wskazano ponadto, że przewóz wykonywany przez skarżącego nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., od których uzależnione jest wyjątkowe dopuszczenie wykonywanie przewozów okazjonalnych pojazdami nie spełniającymi wymogów konstrukcyjnych. Przewóz nie był bowiem wykonywany pojazdem zabytkowym, a zapłata za przewóz nie została uregulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej, ani gotówką w lokalu przedsiębiorstwa. Dokumentów potwierdzających te okoliczności, pomimo wystosowanego wezwania organu pełnomocnik strony nie złożył. Z zeznań kierowcy wynika natomiast, że umowa przewozu została zawarta, gdy przyjął zlecenie kursu w aplikacji, zaś ostatecznym potwierdzeniem było zaakceptowanie w aplikacji na ul. [...], iż zabiera pasażera. Z tego wynika, że przewóz nie był wykonywany również na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa. W opinii organu odwoławczego, zebrany w postępowaniu materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdził wykonywanie przez stronę zarobkowego, okazjonalnego przewozu osób. Transportem drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Strona w dniu kontroli wykonywała przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z całokształtu materiału dowodowego, a przede wszystkim z okoliczności wykonywanego przewozu potwierdzonych protokołem kontroli i protokołami z przesłuchania pasażera i kierowcy, a także w związku z zapłatą za usługę wynika, że przewóz z dnia kontroli był przewozem zarobkowym podlegającym pod ustawę. Na podstawie informacji uzyskanych z Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w [...] organ I instancji ustalił, że stronie udzielono licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym oraz że poddany kontroli pojazd został zgłoszony do licencji. Stan faktyczny ustalony podczas kontroli drogowej uzasadnia stwierdzenie, że strona dopuściła się naruszenia prawa określonego w załączniku nr 3 do ustawy, polegającego na wykonaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. jest spełnienie łącznie wszystkich warunków określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. Z zeznań pasażera i kierowcy wynika natomiast bezspornie, że skarżący przedsiębiorca nie zawarł z pasażerem umowy w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa i opłata za usługę nie została ustalona ryczałtowo przed rozpoczęciem przewozu. Pasażer zamówił usługę przewozu za pomocą aplikacji "A" i dopiero po wykonaniu usługi otrzymał informację o kwocie do uiszczenia za jej zrealizowanie. Z tego powodu przyjęto, że organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. W skardze na powyższą decyzję J. M. zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy w zw. z 4 pkt. 6a u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących przewóz drogowy w rozumieniu ustawy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez skarżącego, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d. (głównie ze względu na to, że czynności skarżącego nie nosiły znamion wykonywania działalności gospodarczej); 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj.: a) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, braku zweryfikowania przez organ, czy skarżący posiadał status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli; b) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole z przeprowadzonej kontroli), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, dzięki której doszło do wspólnego przejazdu; c) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez uznanie, że płatność za przejazd miała nastąpić na rzecz skarżącego, podczas gdy powyższe nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym i jest sprzeczne z istotą działania aplikacji, z której korzystał pasażer; d) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności oparcie się podczas ustalania stanu faktycznego sprawy wyłącznie na protokole kontroli z dnia 11 kwietnia 2019 r., z którego w żaden sposób nie wynika, na jakiej podstawie kontrolujący uznał, że skarżący wykonywał transport drogowy; e) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; f) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie konieczności wyjaśnienia zasad działalności aplikacji "A"; g) art. 8 K.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił m.in., że wykonywanie krajowego transportu krajowego zakłada świadczenie odpłatnie usługi przewozu osób lub rzeczy w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie tylko nie ustalił, czy formalnie skarżący posiada status przedsiębiorcy, ale również nie wykazał, aby czynności przez niego wykonywany miały cechy prowadzenia działalności gospodarczej. Przede wszystkim skarżący nie otrzymał wynagrodzenia za swoje czynności od pasażera w kwocie i w sposób podany przez niego. Przejazd samochodem skarżącego możliwy był dzięki skorzystaniu przez pasażera z platformy internetową o nazwie "A". Dzięki tej aplikacji możliwe jest skojarzenie kierowcy, który jedzie na określonej trasie z osobą trzecią. Zapłata za taki przejazd odbywa się na rzecz platformy internetowej "A" i naliczana jest za skojarzenie kierowcy i pasażera. Na wysokość tej zapłaty w żaden sposób nie ma wpływu stanowisko samego kierowcy. Zgodnie z regulaminem świadczenia usług przez tę platformę, karta płatnicza pasażera jest automatycznie obciążana po zakończonym przejeździe na rzecz "A". Sam fakt jednorazowego wykonania czynności stwierdzonych protokołem kontroli w żaden sposób nie świadczy o tym, że czynności te miały cechy zorganizowania, czy ciągłości. Zdaniem skarżącego, nie sposób mówić o wykonywaniu działalności gospodarczej w sytuacji, w której skarżący dokonał jednorazowego przewozu. Innymi słowy, z samego faktu, że skarżący wykonał przejazd na określonej trasie, za którą pasażer miał uiścić opłatę (zresztą nie na rzecz skarżącego) w żaden sposób nie wynika, iż czynności te nosiły znamiona ciągłości, czy zorganizowania - a więc elementów niezbędnych by uznać je za czynniki świadczące o wykonywaniu działalności gospodarczej. Odnosząc się do samego wymiaru kary pieniężnej skarżący podkreślił, że fakt, iż o możliwości zastosowania taryfikatora określonego w załączniku nr 3 do ustawy decyduje między innymi kryterium podmiotu wynika wprost z rozróżnienia, jakie zastosował ustawodawca - odpowiedzialność kierowcy - o ile zachodziłyby jej przesłanki jest wskazana w przepisie i taryfikowana w załączniku nr 1 do ustawy. Z rozróżnienia tego wynika, że kary pieniężne dla kierowców niebędących przedsiębiorcami świadczącymi transport drogowy są znacznie niższe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skoro jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 u.t.d. jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, uzasadnione jest sięgnięcie po kryteria charakteryzujące przewóz okazjonalny przez przepisy prawa wspólnotowego. Przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE. L z 2009 r.; 300. s. 8, dalej w skrócie jako "rozporządzenie nr 1073/2009"), za usługi okazjonalne uznaje "usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym szczególnych usług regularnych, oraz których główną cechą jest to, że obejmują przewóz grup pasażerów utworzonych z inicjatywy zleceniodawcy lub samego przewoźnika". Jak stanowi art. 18 ust. 4b u.t.d., dopuszcza się przewóz okazjonalny samochodami osobowymi (będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy) nie spełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a: a. prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b. na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c. po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przez rozpoczęciem przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa. Zestawienie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych z definicją przewozu okazjonalnego wywiedzioną na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 4 pkt 11 u.t.d. oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia nr 1073/2009 pozwala uznać, że skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, przy pomocy zatrudnionego kierowcy wykonywał odpłatny przewóz okazjonalny osób z naruszeniem wymogów wynikających z przepisów prawa. Oświadczenie o zatrudnieniu znajdujące się w aktach administracyjnych potwierdza, że skarżący udostępnił licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób kierowcy B. F., zatrudnionemu na podstawie umowy zlecenia. Pasażerowi wydano paragon fiskalny, którego wystawcą był skarżący. Są to dowody wskazujące na to, że ujawniony w toku kontroli przewóz pasażera wykonany został w imieniu i na rzecz skarżącego, w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przewóz ten wykonywany był samochodem marki Skoda Fabia, a pasażer zamówił kurs za pomocą aplikacji "A", która skojarzyła go z kierującym. Opłata za przejazd została wyliczona automatycznie przez aplikację i pasażer po wykonaniu usługi otrzymał informację o kwocie należnej do uiszczenia za jej zrealizowanie. Przejazd ten miał charakter zarobkowy i był przejazdem okazjonalnym (nie spełniał przesłanek przewozu regularnego). Pasażer zapłacił za zamówiony i zrealizowany przewóz, po czym otrzymał paragon fiskalny wystawiony przez skarżącego. Fakt, że należność ustalono za pośrednictwem platformy internetowej "A" nie oznacza, że usługę przewozu wykonano nieodpłatnie. Potwierdza to jednak, że usługa nie została wykonana na postawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa skarżącego oraz że zapłata za usługę nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu, a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 18 ust. 4b u.t.d. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił zatem, że przewóz miał charakter odpłatny. Nie miał on przy tym obowiązku badać, do jakiego podmiotu trafiło wynagrodzenie za wykonany przewóz. Dla oceny stanu faktycznego sprawy wystarczające było bowiem ustalenie, że usługę przewozu osób zamówioną przez pasażera za pośrednictwem aplikacji "A" zrealizował kierowca zatrudniony przez skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą w dziedzinie transportu drogowego, za co została przez pasażera wniesiona opłata. Z uwagi na to, że kierowca wykonał przewóz w imieniu i na rzecz skarżącego skutkowało to zasadnym obciążeniem skarżącego odpowiedzialnością za wykonanie usługi przewozu w sposób niezgodny z ustawą o transporcie drogowym. Okoliczność, że samochód, którym wykonano przewóz był objęty licencją wydaną na rzecz skarżącego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż był on pojazdem pięcioosobowym, a zatem co do zasady nie spełniającym wymogów konstrukcyjnych wymaganych dla pojazdów wykorzystywanych dla wykonywania przewozów okazjonalnych. Jak wskazano wyżej, nie zostały także spełnione warunki dopuszczające przewóz okazjonalny wyjątkowo innym pojazdem, określone w art. 18 ust. 4b u.t.d. W tej sytuacji zasadnie przypisano skarżącemu przesłanki odpowiedzialności z lp. 2.11 z załącznika nr 3 do cyt. ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. Określona w tym przepisie kara pieniężna wynosi 8.000 zł. W tym stanie sprawy, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.