III SA/Gd 740/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik Protokolant: Referent stażysta Anna Radys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 10 listopada 2025 r., nr 32/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia 15 września 2025 r., nr 50.

M. M. (zwany dalej także "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 19 listopada 2018 r., skorygowanym pismem z dnia 31 stycznia 2019 r., M. M. i wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy z tytułu wysługi służby. W uzasadnieniu wniosku, wskazując wymiar urlopów, wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Decyzją z dnia 15 września 2025 r. (nr 50) Komendant Miejski Policji w Gdyni odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 ze zm. – dalej zwanej także "ustawą o szczególnych rozwiązaniach"), a także art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 636 ze zm. – dalej zwanej także "u.o.P,") w brzmieniu nadanym ww. ustawą o szczególnych rozwiązaniach, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Z tego względu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 czerwca 2016 r., co stanowi negatywną przesłankę dla uznania wysuwanego roszczenia. Dlatego też rozpoznając sprawę, przy respektowaniu ustalonego porządku prawnego, organ stwierdził, że prawo do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, na nowych zasadach mu nie przysługuje. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 10 listopada 2025 r. (nr 32/2025) Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej w skrócie jako "k.p.a.") organ ma obowiązek stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania i nie jest władny do ustalenia, którym funkcjonariuszom przysługuje naliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, przy czym w tę kompetencję wyposażony jest jedynie ustawodawca. Wyjaśnił, że regulacje przyjęte w wyniku nowelizacji usunęły lukę prawną, jaka istniała do dnia 6 listopada 2018 r., wprowadzając wskaźnik 1/21. Ograniczyły one jednak możliwość zastosowania tego wskaźnika, poprzez możliwość zastosowania tych przepisów wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. M. M. w złożonej na ww. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji skardze wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie organu ponownie rozpoznającego sprawę do wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 115a ustawy o Policji w zw. z art 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do kwestii stosowania w praktyce przepisu art. 115a ustawy o Policji odnosi się art. 9 ustawy nowelizującej, z którego wynika, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., czyli według mnożnika 1/30, a w konsekwencji zastosowanie zaniżonego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia, zamiast prawidłowego wynoszącego 1/21, odpowiadającego wynagrodzeniu za jeden dzień roboczy. Uzasadniając skargę skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) obejmuje funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby przed datą wydania tego wyroku. Wskazane orzeczenie usunęło bowiem z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30. W konsekwencji nie można przyjąć, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 10 listopada 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni z dnia 15 września 2025 r. odmawiającą skarżącemu (byłemu funkcjonariuszowi Policji) wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 ze zm.): "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Jak stanowi zatem art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym - na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach - będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik (por. wyroki NSA: z dnia 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 5130/21 oraz z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 5436/21). Przyjęcie natomiast jako prawidłową zastosowaną przez organy wykładnię przepisów przejściowych oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne, co z kolei oznaczałoby, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę. Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a u.o.P. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15), na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji, dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a u.o.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a u.o.P. w ww. zakresie na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (wypoczynkowy lub dodatkowy) za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. K 7/15). W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą skarżącemu. W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 115a u.o.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdyni. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. Raz jeszcze powtórzyć należy, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a u.o.P. odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą a kwotą wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).