III SA/Po 27/21

Dnia 10 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji oddala skargę.

Prezydent Miasta wydał w dniu [...] listopada 2020 roku zarządzenie nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P. stosowanej przez A. Spółka Akcyjna. Akt został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] listopada 2020 roku pod pozycją [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa "W. " w P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła skargę do tut. Sądu żądając stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia w całości. Strona skarżąca zarzuciła zarządzeniu naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez określenie wyłącznie ceny jednostkowej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w odniesieniu do ilości mł odprowadzonych wód opadowych, z pominięciem informacji, w jaki sposób ma być ustalona ta ilość, czego skutkiem, w ocenie strony skarżącej, jest niewykonalność zarządzenia. 2) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 16 pkt 69 ustawy – Prawo wodne poprzez błędną wykładnię, że powierzchnia dachów może być uwzględniana przy ustalaniu cen lub opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, gdy brak jest do tego podstaw w obowiązujących przepisach, 3) art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczające jest określenie w zarządzeniu ceny jednostkowej za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych, gdy tymczasem konieczne jest wskazanie w jaki sposób i na jakiej podstawie została skalkulowana wysokość ceny, co umożliwiłoby weryfikację, czy cena została ustalona w oparciu o zasady rynkowe i czy stanowi ekwiwalent wykonanej usługi. Prezydent Miasta, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w zarządzeniu ustalono cenę jednostkową jako kwotę x za m3 odprowadzonych wód na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Wskazanie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych ma charakter cywilnoprawny i wykraczałoby poza upoważnienie ustawowe organu gminy wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Ustalenie możliwych sposobów ustalania ilości odprowadzanych wód następuje w drodze umowy z odbiorcą, zależnie od stanu faktycznego w oparciu o § 6 ust. 3 załącznika do zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. Wskazano również, że podobnie organ nie ma kompetencji do określania w akcie prawa miejscowego kalkulacji opłaty. Ewentualna ocena właściwego skalkulowania opłat nie należy do właściwości sądu administracyjnego dlatego też sugestia strony skarżącej, że ceny ustalone w zarządzeniu są zbyt wygórowane nie zasługuje, zdaniem organu, na uwzględnienie. W dalszej kolejności organ wskazał, że powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 16 pkt 69 Prawa wodnego nie stanowi podstawy do ustanawiania cen za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych przez organ gminy. To na podstawie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej organ określa usługę za którą pobiera opłatę także za usługę odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości w tym z dachów budynków. W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty skargi odnosząc się do twierdzeń organu. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę odnosząc się do twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżąca Spółdzielnia jako zarządca nieruchomościami położonymi na terenie miasta P. szczegółowo wskazanymi w skardze, z których odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji ogólnospławnej ma obowiązek ponoszenia opłat z tytułu odprowadzania tych wód. Zarządzenie kształtujące wysokość opłaty z tego tytułu narusza zatem interes prawny skarżącej Spółdzielni w rozumieniu art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotem kontroli sądowej jest zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] w sprawie ustalenia ceny za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej na terenie miasta P. stosowanej przez A. Spółkę Akcyjną. Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że kwestionowane skargą zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, czyli podjęte przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej do wydania aktu o treści wskazanej w skarżonym zarządzeniu, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie zarządzenia, czy też z istotnym naruszeniem procedury wydawania zarządzeń przez Prezydenta Miasta. Z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku. Zarówno strona skarżąca, jak i organ, trafnie i zgodnie z prawem uznają, że aktualnie kwestia odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej jest sprawą ze sfery gospodarki komunalnej sprowadzającą się do korzystania z mienia gminnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia [...] grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz.U. 2019 poz. 712 ze zm). Z dniem [...] stycznia 2018 r. do ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne wprowadzono nowe opłaty za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych systemami kanalizacji deszczowej i zbiorczej pochodzących z powierzchni uszczelnionych położonych w granicach administracyjnych miast. Analiza akt potwierdza, że kwestia ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji ogólnospławnej będącej w posiadaniu spółki A. Spółka Akcyjna została powierzona Prezydentowi Miasta zgodnie z wymogami art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] października 2020 roku nr [...]). Zgodnie z treścią wskazanej uchwały Prezydentowi Miasta zostały powierzone uprawnienie do określenia wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej (zbiorczej) albo do określenia sposobu ustalenia opłaty za świadczenie takich usług komunalnych. Prezydent Miasta, w ocenie Sądu, skorzystał z powierzonej kompetencji nie naruszając przepisów prawa powszechnie obowiązującego w szczególności przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2019, poz. 1437), czy też ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz.U. 2018, poz. 2268 ze zm.). W szczególności Sąd nie podziela zarzutów skargi o istotnym naruszeniu art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, które miałoby wynikać z tego, że zarządzenie nie zawiera istotnych elementów niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty, gdyż cena jednostkowa za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych została określona poprzez odniesienie do ilości odprowadzanych wód, z pominięciem informacji, w jaki sposób ma być ustalona ilość, co z kolei zdaniem skarżącego wpływa na niewykonalność zarządzenia. W ocenie skarżącego zarządzenie powinno wskazywać na sposób obliczenia ilości wód, w tym jakie czynniki należy brać pod uwagę przy ustalaniu ich ilości, na jakiej podstawie należy je ustalić i w jaki sposób je wykorzystać przy obliczaniu opłaty. Odnosząc się do powyższego podkreślenia wymaga, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej został sformułowany przez ustawodawcę jasno i upoważnia organ gminy do ustalania wysokości ceny albo sposobu ustalania cen za usługi komunalne, a zatem dokonując literalnej wykładni tego przepisu należy wskazać, że wydając akt prawa miejscowego w oparciu o ww. przepis organ jest kompetentny wyłącznie ustalić cenę poprzez postanowienie o jej wysokości albo poprzez podanie sposobu jej ustalenia. Nie zachodzi przy tym konieczność dokonywania wykładni celowościowej, czy systemowej przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2, który wyraźnie wskazuje na alternatywę "albo", nie zachodzi zatem konieczność ustalenia przez organ, jak wywodził skarżący, zarówno wysokości ceny jak i sposobu jej ustalenia. Wystarczającym było wskazanie w zarządzeniu jedynie ceny jednostkowej wyrażonej w złotych polskich za odprowadzenie 1 m3 wód opadowych i roztopowych. Tak określona cena pozostaje przy tym w zgodzie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług i w oparciu o iloczyn wskazanej stawki w złotych oraz ilości m3 odprowadzanej wody można ustalić ostateczną cenę za usługę. W związku z powyższym zaskarżone zarządzenie określa cenę jednostkową od m3 za usługę odprowadzenia wód opadowych i roztopowych w podziale na III grupy odbiorców usług w zależności od charakteru użytkowego powierzchni nieruchomości, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe do kanalizacji ogólnospławnej. Zdaniem Sądu wskazanie wyłącznie ceny jednostkowej w zarządzeniu jest wystarczające, gdyż pozostałe elementy mające wpływ na wysokość opłaty mogą być ustalone w oparciu o doświadczenia zdobyte w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań odnośnie naliczania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Sposób ustalania opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej determinowany jest stanem faktycznym – wielkością powierzchni uszczelnionej oraz średniorocznej ilości opadów atmosferycznych. Należy mieć na względzie, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta jest aktem prawa powszechnie obowiązującym, którego adresaci, na których nałożono obowiązki ponoszenia wskazanych opłat zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie. Taki stan rzeczy w powiązaniu z dobrowolnością korzystania z miejskiej kanalizacji ogólnospławnej skutkuje tym, iż system poboru opłat za przedmiotowe usługi komunalne musi zostać oparty na instytucji umowy cywilnoprawej, z wykorzystaniem doświadczeń zdobytych w ramach dotychczas funkcjonujących rozwiązań, a nie w sposób abstrakcyjny w akcie powszechnie obowiązującym, w oderwaniu od takich doświadczeń bez wiedzy chociażby o powierzchni, z której te wody są odprowadzane. Tym samym w zarządzeniu mogły zostać ujęte wyłącznie generalne postanowienia co do wysokości cen. Instytucja umowy cywilnoprawej z kolei zakłada dobrowolność korzystania z usług, a przez to i ustalania cen i opłat na zasadzie swobody umów, która nie jest wyłączona w sektorze publicznym. Zarządzenie organu ma w takiej sytuacji, w stosunku do umowy cywilnoprawnej charakter komplementarny. Powszechnym jest korzystanie z komunalnych usług o charakterze użyteczności publicznej na podstawie umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy podmiotem świadczącym usługę a podmiotem korzystającym z usługi. W ramach łączącego stosunku cywilnoprawnego strony mogą samodzielnie ustalać sposób rozliczeń za odprowadzanie ścieków. Z przedłożonej przez organ umowy nr [...] (k. 36 – 37) wynika, że skarżąca Spółdzielnia zawarła w dniu [...] stycznia 2013 r. z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym A. Spółką Akcyjną umowę o odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej, która określa warunki dotyczące odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych oraz zasady rozliczania należności za usługi będące jej przedmiotem w odniesieniu do nieruchomości szczegółowo wskazanych w umowie. W szczególności z umowy wynika, że ustalenie rozliczania za odprowadzenie ścieków odbywa się na podstawie obowiązujących taryf, zgodnie z ustawą z dnia [...] czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Analiza treści skarżonego zarządzenia oraz dowodów obrazujących sposób pobierania opłat za odprowadzanie ścieków (wód opadowych i roztopowych) do kanalizacji ogólnospławnej jednoznacznie potwierdza, że treścią skarżonego zarządzenia objęte zostały dane niezbędne do funkcjonowania systemu umownego poboru opłat za ilości mł wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do kanalizacji ogólnospławnej stosowanej przez A. S.A. Z treści skarżonego zarządzenia wynika, że opłatą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji ogólnospławnej objęte są wody opadowe i roztopowe z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalnym, sakralnym, miejskich jednostek organizacyjnych, jednostek sfery budżetowej, organizacji społecznych i innych podmiotów niewymienionych w innych grupach, z powierzchni należących do nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym, handlowym, usługowym, składowym, baz transportowych oraz portów i lotnisk (w tym drogi, parkingi oraz dachy). Opad atmosferyczny, w tym wody roztopowe, które spadły/spływają na grunt odkryty nie mogą mieć wpływu na wysokość opłaty, nie powiększają ilości mł wód odprowadzonych do kanalizacji deszczowej. Zdaniem Sądu za nieuzasadnione należy także uznać zarzuty skargi wskazujące na brak podania w Zarządzeniu danych, w oparciu o które skalkulowana zostanie wysokość opłaty. Analiza zapisów zarządzenia wskazuje, że danymi tymi są roczny opad atmosferyczny na danym terenie (w § 1 ust. 2 zarządzenia jest mowa o "rocznym odpływie wód opadowych i roztopowych z terenów uszczelnionych") oraz obszar nieruchomości obejmujący powierzchnie uszczelnione, z których wody spływają do kanalizacji ogólnospławnej (wyodrębniono III grupy cenowe w zależności od charakteru użytkowego powierzchni nieruchomości), po uwzględnieniu ilości wód opadowych zagospodarowanych na nieruchomości (wskazanie ceny jednostkowej jako zł na m3). Zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Natomiast w myśl art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. W ustawie Prawo wodne nie zdefiniowano pojęcia "teren uszczelniony", jednak z treści przepisu art. 270 ust. 7 Prawa wodnego wynika, że przez wielkość powierzchni uszczelnionej, rozumie się powierzchnię zabudowaną wyłączoną z powierzchni biologicznie czynnej". Zgodnie z § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U..2018 poz. 472) jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne świadczy wyłącznie usługę odprowadzania ścieków oraz brak jest urządzenia pomiarowego, ilość odprowadzonych ścieków ustala się w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, a w przypadku braku odniesienia w tych normach - jako równą ilości ścieków określonej w umowie. Właściciela/zarządcę nieruchomości, z której wody opadowe nie trafiają do kanalizacji ogólnospławnej należy uznawać za podmiot, który nie korzysta z usług komunalnych w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Wody opadowe, które spadają lub spływają na odkryty grunt uznawane są za takie, które zagospodarowano na nieruchomości. Nadto z § 16 ust. 4 rozporządzenia wynika, że w rozliczeniach z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym oraz z właścicielem lub zarządcą tego budynku należności za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki mogą być regulowane na podstawie prognozy ilości usług, które mają być świadczone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Prognoza, o której mowa w ust. 4, wynika z umowy i jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody lub na podstawie średniego zużycia wody w ubiegłym okresie rozliczeniowym (§ 16 ust. 5 rozporządzenia). Przy tym niemożliwy jest pomiar faktycznej ilości odprowadzanych wód przy pomocy licznika. Przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne na podstawie zapisu licznika pobranej wody nie miałoby wówczas podstaw do uznania wskazań takiego wodomierza w przypadku, jeśli miernik nie jest własnością tego przedsiębiorstwa - przedsiębiorstwo nie dostarcza wody do wytwórcy ścieków, choćby zainstalowany wodomierz podlegał prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 11 maja 2001 r. Prawo o miarach. Określony Zarządzeniem sposób ustalania opłat uwzględnia także zagospodarowanie wód opadowych/roztopowych na nieruchomości w ramach funkcjonujących systemów retencji (§ 1 ust. 2 Zarządzenia). Wskazany zapis przewiduje obniżoną cenę jednostkową [...] zł/mł dla nieruchomości, które wyposażone są w zbiorniki retencyjne powyżej 30% rocznego odpływu wód opadowych lub roztopowych. Z powyższego wynika, że wysokość opłaty zależy od istnienia urządzenia służącego retencjonowaniu wody. Z żadnego przy tym przepisu nie wynika obowiązek zamieszczenia kalkulacji ceny za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych zarządzeniu. Organ nie miał takiego obowiązku. W ocenie Sądu regulacja pomijająca tzw. "wzór według, którego obliczana miałaby być ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych" oraz ustanawiająca system poboru opłat na podstawie umowy (uzgodnionych stanowisk stron umowy), z uwzględnieniem ustalonej stawki jednostkowej zł/mł w sposób najpełniejszy dostosowana jest do uwzględniania specyficznych warunków wpływających na ilość wód opadowych/roztopowych odprowadzanych do otwartej lub zamkniętej kanalizacji deszczowej. O niezgodności z prawem skarżonego Zarządzenia nie przesądza ani wyodrębnienie trzech grup cenowych za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, ani wydzielenie rodzajów powierzchni, z których odprowadzane są wody opadowe/roztopowe. Zarządzenie jest w pełni kompletne i zawiera wszelkie elementy składające się na opłatę za usługę użyteczności publicznej. Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni przepisów art. 4 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 16 pkt 69 ustawy – Prawo wodne poprzez przyjęcie, że powierzchnia dachów nie może być uwzględniana przy ustalaniu cen lub opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Sąd uznaje również, że objęcie kwestionowaną opłatą wód opadowych i roztopowych odprowadzanych z powierzchni dachów budynków nie narusza treści ww. przepisów. Nie istnieje żadna podstawa prawna, do tego, aby taki rodzaj powierzchni (dachy budynków) wyłączać z kalkulacji kosztów funkcjonowania miejskiej kanalizacji ogólnospławnej. Wody odprowadzane z dachów to bez wątpienia wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Niewątpliwe jest także i to, że dachy budynków są powierzchniami, które w odniesieniu do zdecydowanej większość nieruchomości pozostają włączone w publiczny system kanalizacji. Dach stanowi część nieruchomości o uszczelnionej powierzchni, a zatem powinien być traktowany na równi z pozostałymi uszczelnionymi powierzchniami takimi jak drogi i place. Z kolei powoływany przez stronę skarżącą przepis art. 16 pkt 69 Prawa wodnego nie stanowi podstawy dla określenia przez organ gminy wysokości cen albo sposobu ich ustalenia za usługę odprowadzania wód opadowych. Przepis ten bowiem zawiera jedynie definicję ustawową wód opadowych i roztopowych wskazując, że są to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Przepis ten nie zawiera natomiast żadnego ograniczenia co do powierzchni z której wody mają pochodzić. W szczególności, że nie może obejmować wód pochodzących z powierzchni dachów. Reasumując zatem stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie nie jest dotknięte wskazanymi w skardze wadami merytorycznymi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.