III SA/Po 300/23

Dnia 1 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi J. W. na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części § 1 w zakresie słów "na czas do dnia 31 sierpnia 2023 roku" II. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 13 kwietnia 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] unieważnił konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 z Oddziałami Integracyjnymi w [...] wszczęty zarządzeniem tego organu z 4 marca 2022 r. nr [...], z powodu nieprawidłowości mogącej mieć wpływ na wynik konkursu polegającej na tym, że kandydat, który uzyskał bezwzględną większość głosów członków komisji konkursowej (była to J.W.), przedłożył do oferty koncepcję funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły nie będącą autorstwa kandydata. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 czerwca 2022 r. Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia z 13 kwietnia 2022 r. o unieważnieniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 z Oddziałami Integracyjnymi w [...]. Wyrokiem z 30 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt III SA/Po 560/22 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Wyrok ten jest nieprawomocny. Zarządzeniem z 31 sierpnia 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] z dniem 1 września 2022 r. powierzył J. W. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 z Oddziałami Integracyjnymi w [...] na czas do dnia 31 sierpnia 2023 r. (§ 1 zarządzenia). W § 2 zarządzenia jego wykonanie powierzono Naczelnikowi Wydziału Oświaty, Kultury i Sportu Urzędu Miejskiego w [...], a w § 3 zarządzenia określono, że wchodzi ono w życie 1 września 2022 r. Jako podstawę prawną zarządzenia z 31 sierpnia 2022 r. powołano art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), art. 63 ust. 1, ust. 10 i ust. 21 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.), dalej: "Prawo oświatowe". W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że obecnie toczy się postępowanie przygotowawcze pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w [...] w sprawie popełnienia przestępstwa z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1062 ze zm.), dalej: "Prawo autorskie". Na dzień wydania zarządzenia nie została zatem przesądzona kwestia, czy J. W. dopuściła się przestępstwa jak i tego czy podejrzenie jego popełnienia może stanowić przyczynę unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Z uwagi jednak na zaniechanie wydania przez Kuratora Oświaty opinii w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 z Oddziałami Integracyjnymi w [...] wicedyrektorowi tej szkoły, a ponadto w świetle obowiązujących przepisów wstrzymujących wykonanie zarządzenia w przedmiocie unieważnienia konkursu, konieczne jest powierzenie J. W. stanowiska dyrektora szkoły. Niemniej jednak, w związku z brakiem prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie unieważnienia konkursu zaszedł "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego, w związku z czym powierzenie następuje na okres jednego roku szkolnego (do 31 sierpnia 2023 r.). J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z 31 sierpnia 2022 r. nr [...] zarzucając naruszenie: 1. art. 63 ust. 21 zdanie drugie Prawa oświatowego przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że w stosunku do skarżącej zachodzi "uzasadniony przypadek" stanowiący podstawę skrócenia okresu powierzenia jej funkcji dyrektora szkoły podstawowej; 2. art. 63 ust. 21 zdanie drugie Prawa oświatowego przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku stosownego uzasadnienia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej na okres krótszy niż 5 lat, tj. do 31 sierpnia 2023 r. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła m. in. o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niezachowanie terminu do jej wniesienia, ewentualnie o oddalenie skargi. Odnośnie wniosku o odrzucenie skargi wskazano, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", a termin do wniesienia skargi określono w art. 53 § 2 p.p.s.a. jako trzydzieści dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Organ podniósł, że skarżącej doręczono zaskarżone zarządzenie 31 sierpnia 2022 r. wraz z aktem powierzenia stanowiska. W dodatkowym piśmie skarżąca podtrzymała dotychczasowe argumenty zawarte w skardze zastrzegając, że wystarczające byłoby uchylenie zaskarżonego zarządzenia jedynie § 1 w zakresie wyrażenia "na czas do dnia 31 sierpnia 2023 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na wniesienie jej po terminie. Zaskarżone zarządzenie należy do aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por.: wyroki o sygn. akt III SA/Po 999/22 i I OSK 2138/16 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"), stąd skargę na nie można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie, w części określającej na jaki czas powierzono stanowisko dyrektora szkoły, narusza w sposób istotny art. 63 ust. 21 zdanie drugie Prawa oświatowego, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności w tej części. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu (art. 63 ust. 10 Prawa oświatowego). Stanowisko dyrektora szkoły powierza się na 5 lat szkolnych (art. 63 ust. 21 zdanie pierwsze Prawa oświatowego). W uzasadnionych przypadkach można powierzyć to stanowisko na krótszy okres, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny (art. 63 ust. 21 zdanie drugie Prawa oświatowego). Zasadą jest zatem powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na 5 lat szkolnych. Wyjątkowo zaś, tylko w "uzasadnionych przypadkach", powierzenie takiego stanowiska może nastąpić na krótszy okres. Co istotne jednak, w sytuacji powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na krótszy okres niż 5 lat szkolnych konieczne jest wyczerpujące wskazanie, dlaczego konkretny, dany przypadek jest "uzasadniony", aby odstąpić od zasady powierzenia stanowiska na 5 lat. Konieczność stosownego uzasadnienia wynika nie tylko z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja". W świetle tych zasad działanie organu administracji publicznej, mieszczące się wprawdzie w jego prawem przewidzianych kompetencjach, ale noszące znamiona władczego, arbitralnego działania skierowanego do skonkretyzowanego podmiotu, przy zastosowaniu dodatkowo analogii z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "K.p.a.", prowadzi do wniosku, że także powinno podlegać uzasadnieniu. Podanie przyczyn powierzenia stanowiska na krótszy okres niż 5 lat szkolnych stanowi bowiem z jednej strony informację dla kandydata wyłonionego w konkursie, a z drugiej - umożliwia ewentualną kontrolę prawidłowości działania organu prowadzącego szkołę przez organ nadzoru bądź sąd administracyjny. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat szkolnych powinno być zatem nie tylko uzasadnione przez podanie przyczyn tego stanu rzeczy, ale uzasadnione w sposób właściwy. Argumenty wskazywane przez organ jako uzasadniające powierzenie stanowiska na krótszy okres nie mogą być ogólnikowe, lecz zindywidualizowane, odnoszące się do konkretnej osoby, poparte wnikliwą argumentacją uwzględniającą specyfikę sytuacji, w której zaszła rzeczywista potrzeba odstępstwa od zasady powierzania stanowiska na 5 lat szkolnych. Zawarte w art. 63 ust. 21 zdanie drugie Prawa oświatowego pojęcie "uzasadnionego przypadku" jest zwrotem niedookreślonym, a ustalenie jego znaczenia nie może być dokonane w wyniku jego abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje. Indywidualizacja i konkretyzacja okoliczności przemawiających za skróconym powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły nie oznacza, że "uzasadnionymi przyczynami" nie mogą być żadne z okoliczności rzutujących na kompetencje, przygotowanie czy predyspozycje kandydata wyłonionego przez komisję, zwłaszcza na to, czy daje on gwarancję prawidłowego prowadzenia placówki oświatowej przez okres 5 lat (por.: wyrok o sygn. akt I OSK 256/14 - dostępny w CBOSA). Ocena taka nie może być jednak dowolna, a zasadność powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na okres krótszy niż 5 lat jest rozstrzygnięciem podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Przyczyny odstąpienia przez organ od reguły 5-letniego okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły powinny być wykazane wyczerpująco już w samym zarządzeniu o powierzeniu tej funkcji, nie zaś uzupełniane w późniejszym czasie, np. w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Próba następczego uzupełniania takiej argumentacji lub wyjaśniania swojego stanowiska w sprawie jest spóźniona. Argumenty te muszą również odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu podejmowania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły, a nie do okoliczności, które nastąpiły po powierzeniu takiego stanowiska. Brak takiego wyczerpującego wskazania określającego przyczynę powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na krótszy okres niż 5 lat szkolnych w sposób istotny narusza prawo, skutkując stwierdzeniem nieważności zarządzenia w zakresie określenia czasu, na który powierzono stanowisko. W uzasadnieniu kontrolowanego zarządzenia organ wskazał, że obecnie toczy się postępowanie przygotowawcze pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w sprawie popełnienia przestępstwa z art. 115 ust. 1 Prawa autorskiego. Na dzień wydania zarządzenia nie została zatem zdaniem organu przesądzona kwestia, czy J. W. dopuściła się przestępstwa jak i tego czy podejrzenie jego popełnienia może stanowić przyczynę unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Z uwagi jednak na zaniechanie wydania przez Kuratora Oświaty opinii w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 z Oddziałami Integracyjnymi w [...] wicedyrektorowi tej szkoły, a ponadto w świetle obowiązujących przepisów wstrzymujących wykonanie zarządzenia w przedmiocie unieważnienia konkursu, konieczne jest w ocenie organu powierzenie J. W. stanowiska dyrektora szkoły. Niemniej jednak, w związku z brakiem prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie unieważnienia konkursu zaszedł "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego, w związku z czym powierzenie następuje na okres jednego roku szkolnego (do 31 sierpnia 2023 r.). Zdaniem Sądu prowadzenie postępowania przygotowawczego, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, nie może uzasadniać powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na krótszy okres niż 5 lat szkolnych. Organ prowadzący szkołę złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przez skarżącą przestępstwa określonego w art. 115 ust. 1 Prawa autorskiego w dniu 6 maja 2022 r. (k. 57 akt adm.). Dochodzenie w tej sprawie wszczęto 1 czerwca 2022 r. (k. 64 akt adm.) i do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia 31 sierpnia 2022 r. brak informacji o jego zakończeniu. W świetle prawa zatem na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia skarżąca jest niewinna zarzucanego jej czynu. W tej sytuacji samo zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa i wszczęcie dochodzenia nie stanowi wystarczającej podstawy do skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Jak już wyżej wspomniano, argumenty organu prowadzącego muszą odwoływać się do okoliczności aktualnych w dniu wydania zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły (31 sierpnia 2022 r.), a nie do okoliczności, które nastąpiły po powierzeniu takiego stanowiska. W tej sytuacji, a ponadto biorąc pod uwagę wspomnianą wyżej zasadę domniemania niewinności, nie może mieć znaczenia zawarta w aktach informacja z 28 lutego 2023 r. o postępowaniu karnym toczącym się w tej sprawie już na etapie postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym [...] w P. (k. 158 akt adm.). Ponadto, skrócenia okresu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie uzasadnia okoliczność, że do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia nie wydano prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w sprawie ze skargi Gminy [...]na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta [...]z 13 kwietnia 2022 r. o unieważnieniu konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 z Oddziałami Integracyjnymi w [...]. W dniu bowiem wydania zaskarżonego zarządzenia z 31 sierpnia 2022 r. pozostawało w obrocie prawnym wspomniane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia o unieważnieniu konkursu. W dniu wydania zaskarżonego zarządzenia konkurs w świetle prawa był zatem ważny. Na marginesie można dodać, że nieprawomocnym wyrokiem z 30 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt III SA/Po 560/22 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Nie ma w tym kontekście znaczenia dla rozstrzygnięcia czy Kurator Oświaty wydał opinię w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej nr 2 z Oddziałami Integracyjnymi w [...] wicedyrektorowi tej szkoły. Powyższe oznacza, że w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie wykazano "uzasadnionego przypadku" wskazującego na zasadność skrócenia okresu powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora szkoły, stąd należało stwierdzić nieważność zaskarżonego zarządzenia w części § 1 w zakresie słów "na czas do dnia 31 sierpnia 2023 r.". W skardze wniesiono o stwierdzenia nieważności całego zarządzenia, jednak w dodatkowym piśmie skarżąca zastrzegła, że wystarczające byłoby wzruszenie go jedynie § 1 w zakresie wyrażenia "na czas do dnia 31 sierpnia 2023 r.". Choć stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, uznał za zasadne nie stwierdzać nieważności zaskarżonego zarządzenia w pełnym zakresie z dwóch powodów. Po pierwsze, wadliwość zarządzenia polegała jedynie na braku szczegółowego i spójnego uzasadnienia skrócenia okresu powierzenia skarżącej stanowiska dyrektora, a nie na powierzeniu jej tego stanowiska w ogóle. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia w pozostałym zakresie czy zobowiązywania organu do wydania zarządzenia o powierzeniu skarżącej stanowiska dyrektora szkoły. Po drugie, stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności zarządzenia w pełnym zakresie - oprócz tego, że niedopuszczalne z powodów wskazanych powyżej - byłoby dla skarżącej niekorzystne, naruszając jej interes, gdyż prowadziłoby do odpadnięcia podstawy powierzenia jej stanowiska dyrektora szkoły. Nadto, stosownie do art. 134 § 2 p.p.s.a. byłoby możliwe tylko w przypadku stwierdzenia nieważności całego aktu. Sąd przyjął bowiem, że w powołanym przepisie chodzi o nieważność całego aktu, a nie jego części. Tam bowiem, gdzie ustawodawca miał na względzie także część aktu, dał temu wyraźnie wyraz w treści przepisu, tak jak to ma miejsce w przypadku art. 147 § 1 p.p.s.a. Nieważność zatem jedynie fragmentu zaskarżonego aktu, który nadto nie uniemożliwia funkcjonowania zarządzenia w pozostałym zakresie, nie uzasadniała stwierdzenia jego nieważności w całości. Z drugiej strony, zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W chwili obecnej zatem zarządzenie powierza stanowisko dyrektora na czas nieokreślony, co także jest niezgodne z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego. Zatem rzeczą organu - zobligowanego przez art. 7 Konstytucji w zw. z art. 63 ust. 21 Prawa oświatowego - jest niezwłoczne doprowadzenie do jego zgodności z prawem albo przez powierzenie stanowiska na okres 5 lat albo powierzenie go ponownie na okres krótszy, ale po przedstawieniu szczegółowego i konkretnego uzasadnienia skrócenia tego okresu, tak aby możliwa była weryfikacja stanowiska organu przez sąd administracyjny co do tego, czy rzeczywiście ewentualne skrócenie okresu powierzenia stanowiska jest obiektywnie uzasadnione (por.: wyrok o sygn. akt III SA/Po 999/22 - dostępny w CBOSA). Wobec tego Sąd orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W pkt II. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 300 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.