III SA/Po 515/19

Dnia 15 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi K. T. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej: "ZUS", "organ rentowy") decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku K. T. (dalej: "strona") w sprawie umorzenia należności z tytułu składek. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lutego 2019 r. strona złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. ZUS decyzją z [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm., dalej: "u.s.u.s.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2003 roku do lutego 2006 roku za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenia zdrowotne za okres od grudnia 2003 roku do lutego 2006 roku za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych (pkt 1 rozstrzygnięcia), zaś działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2003 roku do lutego 2006 roku oraz z tytułu składek na FPiFGŚP za okres od grudnia 2003 roku do lutego 2006 roku za pracowników w części finansowanej przez płatnika (pkt 2). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS utrzymał decyzję własną wskazując, że postępowanie w sprawie umorzenia składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek nie może być wszczęte z uwagi na brak podstaw prawnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia tych składek. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie stosuje się instytucji umorzenia. We wniosku strona zawarła także żądanie umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Na podstawie tego przepisu umorzeniu podlegają tylko należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. ZUS rozpatrzył w odrębnej decyzji prośbę strony o umorzenie należności składkowych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., ale tylko w zakresie składek za stronę jako ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek. Składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez stronę jako płatnika nie mogą być przedmiotem umorzenia na tej podstawie. ZUS stwierdził zatem brak podstaw do wszczęcia postępowania w powyższym zakresie. Stanowisko ZUS w części wniosku dotyczącego umorzenia zadłużenia z tytułu składek finansowanych przez płatnika i odsetek za zwłokę zostanie przedstawione w odrębnej decyzji. W skardze skierowanej do tut. Sądu – wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji przez umorzenie należności od wszystkich składek objętych wnioskiem o umorzenie i o umorzenie w trybie art. 28 u.s.u.s. składek nieobjętych dyspozycją art. 30 u.s.u.s., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją wydaną w I instancji i nakazanie organowi wydania decyzji w trybie art. 104 K.p.a. wyraźnie określającej, w jakiej części zadłużenie wnioskodawcy może podlegać umorzeniu w oparciu o art. 28 u.s.u.s. – strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, to jest art. 138 § 1 w zw. z art. 104 K.p.a. polegające na nieskorygowaniu błędu sprowadzającego się do potrzeby zastosowania przepisów K.p.a. o postępowaniu kończącym się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 104 K.p.a., co w sposób oczywisty wpłynęło na naruszenie prawa materialnego, to jest skutkowało bezzasadną i całkowicie samowolną odmową zastosowania art. 28 u.s.u.s. w odniesieniu do części składek społecznych finansowanych przez stronę i należności od wszystkich składek objętych wnioskiem, w sytuacji gdy strona wykazała przesłanki z art. 28 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s. dokumentami urzędowymi. Skarżący wniósł o zobowiązanie ZUS do przedłożenia zestawienia, z którego wynika w jakiej części zadłużenie wnioskodawcy w oparciu o art. 28 u.s.u.s. może być umorzone, to jest obejmującego niezapłacone, objęte wnioskiem o umorzenie składki finansowane przez stronę, innych niż składki płacone na podstawie stosunku ubezpieczenia, w którym strona jest ubezpieczonym, składki finansowane przez ubezpieczonych, oraz wartość należności od wszystkich składek, co uzasadnia konstytucyjne prawo do uzyskania wyroku w rozsądnym terminie, które w sposób oczywisty zakłóca powołanie się przez ZUS na art. 61 K.p.a., z czym wiąże się potrzeba prowadzenia co najmniej dwóch postępowań przed sądem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jeżeli wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne obejmuje składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. W przypadku zaś, gdy wniosek obejmuje zarówno należności podlegające umorzeniu, jak i należności określone w art. 30 u.s.u.s. należy umorzyć postępowanie w zakresie tych ostatnich. Dla właściwego zastosowania art. 28 u.s.u.s. duże znaczenie ma wcześniejsze, dokładne określenie rodzaju składek. Organ rentowy powinien kwotowo określić składki. Z decyzji powinno wynikać w jakiej części zadłużenie w oparciu o art. 28 u.s.u.s. może być umorzone, a jeżeli tak, to w oparciu, o które przesłanki materialnoprawne. Z uzasadnienia decyzji wynika, że odmową wszczęcia objęte są także należności i składki nie objęte dyspozycją art. 30 u.s.u.s. i pomimo to zastosowano art. 61a § 1 K.p.a., czym zamknięto konstytucyjnie chronione prawo do uzyskania rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie. Organ rentowy powinien wyraźnie wskazać kwoty składek o jakie strona może złożyć wniosek o umorzenie, skoro ustawową przesłanką umorzenia jest zestawienie kwoty egzekwowanych należności z kosztami egzekucji (art. 28 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.). ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Skarżący w piśmie z [...] czerwca 2019 r. podniósł, że odpowiedź na skargę stanowi przyznanie, że ZUS nie rozpoznał w ogóle istoty sprawy przez całe postępowanie wypowiadając się w sprawie nie objętej wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Już w tym miejscu zauważyć trzeba, że bezpodstawne jest kierowanie przez skarżącego do tut. Sądu wniosku o zmianę zaskarżonej decyzji, bowiem sąd administracyjny – stosownie do przywołanego art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – wyposażony został wyłącznie w uprawnienia o charakterze kasacyjnym i nie może zastąpić organu w orzekaniu o istocie sprawy administracyjnej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. (to jest żądanie wszczęcia postępowania – przyp. tut. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym stosownie do art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Przywołany powyżej art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną bądź inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. powinno być zatem ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wystąpił do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek, obejmując tym wnioskiem – co nie jest w sprawie kwestionowane – składki na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2003 roku do lutego 2006 roku za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz na ubezpieczenia zdrowotne za okres od grudnia 2003 roku do lutego 2006 roku za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Tymczasem, jak wynika z art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s., w konsekwencji czego brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania skarżącego i umorzenia wskazanych składek. Obligowało to organ rentowy do sięgnięcia po rozwiązanie przewidziane w art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. i odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie (orzeczono o tym w pkt. 1 sentencji decyzji). Ponadto, wnioskiem skarżącego – co także nie jest kwestionowane – objęte zostały należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2003 roku do lutego 2006 roku oraz z tytułu składek na FPiFGŚP za okres od grudnia 2003 roku do lutego 2006 roku za pracowników w części finansowanej przez płatnika, do których nie mógł znaleźć zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Także w tym przypadku zaszła potrzeba sięgnięcia po art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie (orzeczono o tym w pkt. 2 sentencji decyzji I instancji). W tych okolicznościach bezzasadne pozostaje stanowisko skarżącego, który domaga się określenia w decyzji o odmowie wszczęcia postępowania kwoty składek, co do których może on złożyć wniosek o umorzenie. Sam skarżący nie kwestionuje, że jego wnioskiem objęte zostały także te należności, do których nie mógł znaleźć w ogóle zastosowania art. 28 u.s.u.s., bądź które nie mogły podlegać umorzeniu w oparciu o art. 28 § 3a u.s.u.s. Prowadzenie przez organ rentowy w takim przypadku dalszego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do oznaczenia konkretnych kwot należności jest bezzasadne i sprzeczne z istotą instytucji ujętej w art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a. Należy przy tym zauważyć, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że wniosek skarżącego w pozostałym zakresie – nie objętym tą decyzją – rozpoznany zostanie w odrębnej decyzji ZUS. Brak było konsekwentnie podstaw do przeprowadzenia – co do wskazywanych przez skarżącego okoliczności faktycznych – uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego w art. 106 § 3 P.p.s.a. Chybione jest powoływanie się przez skarżącego na prawo do uzyskania rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, jeżeli zważy się, że w zakresie objętym zaskarżoną decyzją organ rentowy nie mógł wydać merytorycznego rozstrzygnięcia czy to w ogóle w oparciu o art. 28 u.s.u.s., czy to w oparciu o art. 28 § 3a u.s.u.s., zaś niniejsza sprawa nie dotyczy ewentualnej przewlekłości bądź bezczynności tego organu, jakiej miałby się w tym względzie dopuścić. Nie znalazł wobec powyższego poparcia podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 138 § 1 w zw. z art. 104 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalono skargę.