IV SA/Wa 1149/20

Dnia 7 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Joanna Borkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2020 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej G. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 1149/20 UZASADNIENIE Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzenia reklamowego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...] - nie uzgodnił ww projektu decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Projektowane urządzenie reklamowe o wysokości 12 m, co wynika z analizy przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji, ma być zlokalizowane ponad 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] oraz ponad 15 m od drogi dodatkowej położonej w psie drogowym [...], a obsługa komunikacyjna ww nieruchomości nr [...], obywać się będzie z drogi powiatowej. Organ podniósł, iż co prawda powyższy projekt jest zgodny z obowiązująca regulacją prawną tj. przepisem art. 35 ust. 3 oraz przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych to jednak zarządca drogi winien również czuwać nad szeroko rozumianym bezpieczeństwem ruchu drogowego, w myśl art. 4 pkt 21 ww ustawy. Ocenił zatem, iż w związku z powyższym kryterium odległości pylonu reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni nie może być jedynym kryterium oceny. Lokalizacja pylonu reklam przy drodze ma na celu zwrócenie uwagi kierującego na zamieszczone treści, co wiąże się z odwróceniem wzroku kierującego i atencji od sytuacji drogowej, ponieważ kierowany w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany. Zaznaczył także, że przy spojrzeniu kierującego na reklamę i zatrzymaniu uwagi na niej przez 3 sekundy pojazd przejedzie odcinek od 17 m (przy prędkości 20 km/h) do 100 m (przy prędkości 120 km/h), co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu. A także wskazał, iż reklamy mają duży wpływ na spowolnienie procesów rozpoznawania informacji niezbędnej dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zmuszają uczestników ruchu do oderwania uwagi od podstawowych zadań związanych z prowadzeniem pojazdów, co może być przyczyną błędów, a w konsekwencji powodować sytuacje niebezpieczne na drodze. Nadto jak podkreślił organ, autostrada [...] została ujęta w umowie europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) i stanowi ciąg drogowy nr [...]. Zgodnie z pkt.VII.4. ww. umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10 poz. 35) ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego i estetykę, zakazane jest umieszczanie reklam przy drogach międzynarodowych. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem G. D. wystąpiła do tut. Sądu ze skargą, zarzucając naruszenie: - art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nierówne jej potraktowanie w stosunku do innych przedsiębiorców, którym uzgodniono podobne inwestycje w bliższej lokalizacji niż wskazana w przedstawionym projekcie; - § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez nieuzgodnienie inwestycji pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisu, gdyż zostały spełnione wszelkie warunki techniczne; - art. 7 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz min. nieudokumentowanie, że reklama będzie miała wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego czy też, że urządzenie reklamowe pogorszy estetykę krajobrazu, pogorszy się bezpieczeństwo ruchu drogowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu skargi przypomniała przebieg sprawy i podniosła, iż trudno przyjąć za zasadne stanowisko organu, że urządzenie reklamowe usytuowane w odległości 75m w linii prostej od krawędzi jezdni będzie negatywnie oddziaływać na obszar przyległy do pasa drogowego i samą drogę. Planowany billboard jest przede wszystkim obrazkowy wobec czego zarzut, że przedmiotowa inwestycja będzie odwracać uwagę kierowcy od sytuacji na drodze jest nietrafiony. Wskazała także, że w uzasadnieniu postanowienia nie ma oceny zagrożenia powyższej inwestycji dla uczestników ruchu drogowego a jedynie postawiono tezę, że będzie ona skupiać uwagę przejeżdżających kierowców. Także, w ocenie skarżącej, powyższe rozstrzygnięcie godzi w wolność zagospodarowania własnego terenu albowiem przy drogach krajowych czy autostradach, w ramach obowiązujących regulacji prawnych, sytuowane są budynki mieszkalne, restauracje, motele i inne budynki użyteczności publicznej, które, mając na uwadze sposób rozumowania organu, także mogą stanowić przyczynę zagrożenia w ruchu drogowym. Odnosząc się w tej materii do zastrzeżeń organu wskazała na dualność stanowiska albowiem za zgodą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad umieszczane są przy autostradach tablice z różnymi informacjami, w tym także świetlne. Uzgodnione zostały pylony reklamowe przy MOPach i stacjach paliw, które są zlokalizowane w pasie drogowym autostrady. Logo stacji czy restauracji nie jest znakiem drogowym i, zgodnie z uzasadnieniem GDDKiA, odciąga nie mniej uwagę kierowcy od sytuacji na drodze, niż przedmiotowy projekt, stwarzając tym samym niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. Do skargi dołączyła fotografie kilku reklam znajdujących się przy autostradzie [...] pomiędzy węzłami [...] i [...], które jak wyjaśniła skarżąca, umieszczone są w bliższej odległości od krawędzi jezdni, niż inwestycja przez nią planowana. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, co wynika z orzecznictwa i doktryny, iż organ administracyjny, w danym przypadku - właściwym zarządca drogi - rozstrzyga uznaniowo w postępowaniu uzgodnieniowym. Co oczywiście nie oznacza dowolności. Uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia bowiem tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym. Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania danej decyzji, w sprawie niniejszej - postanowienia. Materialno-prawną podstawę decyzji administracyjnej w przedmiocie uzgodnienia (bądź odmowy uzgodnienia) projektu decyzji w zakresie zamierzonej inwestycji stanowią przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), w związku z art. 60 ust.1 ww. ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wydaje decyzję po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 oraz przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), który stanowi, że "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Natomiast przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa, w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi mogą być sytuowane obiekty. Z analizy przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji wynika, że projektowane urządzenie reklamowe o wysokości 12 m ma być zlokalizowane ponad 50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...] oraz ponad 15 m od drogi dodatkowej położonej w psie drogowym [...] a obsługa komunikacyjna nieruchomości nr [...] obywać się będzie z drogi powiatowej. Powyższa lokalizacja zgodna jest z przywoływanymi przepisami prawnymi, co zresztą przyznał w zaskarżonym postanowieniu także organ. Zdaniem Sądu uznaniowy charakter rozstrzygnięcia uzgodnieniowego nie oznacza, jak wyżej wskazano, dowolności organu, który winien kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami regulującymi badaną materię a te bezspornie, w okolicznościach niniejszej sprawy, umożliwiają planowaną inwestycję. Ale także uzgodnienie projektu warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia racjonalnej, merytorycznej analizy, popartej w przypadku odmowy, określonymi, konkretnymi dowodami. Zdaniem Sądu, takiej analizy zabrakło. Stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia w kontekście wydawanych zgód w tożsamych stanach faktycznych, na co zasadnie zwróciła uwagę skarżąca. Nie wykluczone, iż w istocie lokalizacja przedmiotowej inwestycji może powodować zagrożenie, pomimo zachowania wszelkich ww przepisami przewidzianych odległości, włącznie z zapewnieniem prawidłowej obsługi przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z projektem uzgadnianej decyzji, ale wówczas wymaga to szczególnego wyjaśnienia z podaniem rzeczywistego powodu nie bazując na "ewentualności" przyszłych niedookreślonych zdarzeń czy też zabezpieczeniem przez bliżej nieokreślonym niebezpieczeństwem ruchu drogowego. A także ze względów estetycznych. Organ nie przeprowadził wizji lokalnej w terenie, nie ustalił, czy ilość banerów reklamowych w otoczeniu planowanej inwestycji jest tak znaczna, że rzeczywiście może rozproszyć uwagę kierowców czy zaburzyć harmonię krajobrazu. Podobnie, nie ustalił czy usytuowanie reklamy nie jest planowane, np. w bliskiej odległości od istotnych węzłów komunikacyjnych (np. zjazdów, wjazdów), co także mogłoby może mieć wpływ na zasadność reprezentowanego stanowiska. Te kwestie winny zostać wyjaśnione aby rzeczywiście móc w sposób prawidłowy odnieść się do przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad weźmie pod uwagę powyższe wywody i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy w punkcie drugim sentencji wyroku.