V SA/Wa 3129/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Asesor WSA - Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skarg [...] oraz [...] przy udziale [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargi.

Przedmiotem skarg A. w B. (zwana dalej: skarżącą spółką) oraz R. (zwany dalej [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (zwany dalej GIF) z dnia 15 marca 2021 r., nr POD.503.43.2021.MT.1 utrzymujące w mocy postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu z 15 stycznia 2021 r. znak OWIF 8520.8.5.2020.JM WIF zawieszające z urzędu postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia znak OWIF-8240/A/13/05 z dnia 30 czerwca 2005 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nazwie "[...]", prowadzonej przy ul. [...], w B.. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. Przedsiębiorca A. w B., ul. [...], B. złożył wniosek do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu o przeniesienie zezwolenia znak OWIF- 8240/A/13/05 z dnia 30 czerwca 2005 r. wydanego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu (dalej jako "WIF"), na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zmienionego decyzjami znaki: OWIF-8240/A/13/05 z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz OWIF.8520.5.4.2020 z dnia 16 lipca 2020 r., w związku z nabyciem przez Wnioskodawcę zorganizowanej części przedsiębiorstwa spółki D. S.A., obejmującej m.in. aptekę ogólnodostępną o nazwie "[...]", zlokalizowaną przy ul. [...], w B. W dniu 7 stycznia 2021 r. WIF wezwał Stronę od usunięcia braków formalnych poprzez uiszczenie opłaty od wniosku o przeniesienie zezwolenia. Strona uiściła opłatę w dniu 11 stycznia 2021 r. i tego samego dnia wniosła o przyspieszenie postępowania w sprawie. W dniu 15 stycznia 2021 r. Opolski WIF zawiadomił Stronę pismem znak OWIF.8520.8.5.2020.JM o wszczęciu postępowania w sprawie przeniesienia zezwolenia znak OWIF- 8240/A/13/05 z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz powiadomił o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. W dniu 7 stycznia 2021 r., WIF wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia znak OWIF-8240/A/13/05 z dnia 30 czerwca 2005 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w B. przy ul. [...],B, udzielonego spółce D. S.A. z siedzibą w B.. Postanowieniem z 15 stycznia 2021 r. znak OWIF 8520.8.5.2020.JM WIF Opolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Opolu zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia znak OWIF-8240/A/13/05 z dnia 30 czerwca 2005 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie OWIF.8520.7.1.2021 w przedmiocie cofnięcia ww. zezwolenia. Skarżąca spółka wniosła żalenie na ww. postanowienie Pismem z dnia 12 lutego 2021 r., znak WIP.303.2021.KKB do sprawy na prawach przysługujących prokuratorowi przystąpił R. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Główny Inspektor Farmaceutyczny utrzymał w mocy postanowienie z 15 stycznia 2021 r. GIF stwierdził, iż organ I instancji właściwie przyjął, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia znak OWIF-8240/A/13/05 z dnia 30 czerwca 2005 r., wydanego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w B. przy ul. [...], udzielonego spółce D. S.A. z siedzibą w B., ma charakter prejudycjalny w niniejszym postępowaniu, dotyczącym przeniesienia ww. zezwolenia na inny podmiot w rozumieniu art. 104a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944; dalej: "u.p.f.") Wyjaśnił, że WIF wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Podniósł, że fakt ten powoduje sytuację braku możliwości rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przeniesienia omawianego zezwolenia, gdyż występuje zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest konieczne dla zakończenia postępowania w przedmiocie przeniesienia powyższego zezwolenia. W ocenie GIF, dopiero rozstrzygnięcie w kwestii bytu zezwolenia w ramach postępowania dotyczącego jego cofnięcia pozwala na stwierdzenie, czy istnieje przedmiot postępowania o przeniesienie zezwolenia - a w przypadku pozytywnej odpowiedzi - umożliwia dopiero ocenę, czy spełnione zostały przesłanki z art. 104a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.f. Jego zdaniem wynik postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia nie jest bowiem decydujący dla wydania pozytywnej, czy negatywnej decyzji w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia, ale dla wydania decyzji merytorycznej w ogóle. W przypadku, gdyby przedmiotowe zezwolenie zostało cofnięte, WIF nie miałby podstaw do przeniesienia zezwolenia, ani też do odmowy jego przeniesienia, ale byłby zmuszony do umorzenia postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania, którym jest przedmiotowe zezwolenie na prowadzenie apteki. GIF stwierdził, że w świetle art. 99 ust. 2 i art. 104a ust. 1 u.p.f., WIF jest organem właściwym do prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a także w przedmiocie przeniesienia takiego zezwolenia. GIF uznał, że WIF w zakresie prowadzonego postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargi do sądu administracyjnego złożyli A. z siedzibą w B. oraz R. [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 15 marca 2021 r. znak: POD.503.43.2021.MT.1 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i poprzedzającego je postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Opolu z dnia 15 stycznia 2021 r. znak: OWIF 8520.8.5.2020.JM oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. Natomiast skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonym zakresie oraz uchylenie, na podstawie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także postanowienia organu I instancji w zaskarżonym zakresie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka zarzuciła obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez zawieszenie postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego, podczas gdy takie zagadnienie nie występuje. Natomiast [...] zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające utrzymaniu w mocy błędnego postanowienia Opolskiego WIF w sprawie zawieszenia postępowania z wniosku spółki o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w B. przy ul. [...], co wynikało z bezpodstawnego uznania, iż wydanie decyzji w tej sprawie zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia udzielonego spółce D. S.A. w B., podczas gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia D.S.A. w B. w sposób nieuprawniony zostało wszczęte z urzędu przez Opolski WIF w toku postępowania o przeniesienie zezwolenia po złożeniu ww. wniosku strony i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem w postępowaniu o przeniesienie zezwolenia nie podlega badaniu czy zaistniały podstawy do cofnięcia zezwolenia zbywcy apteki ogólnodostępnej, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie. Zdaniem [...] powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkuje zawieszeniem postępowania administracyjnego pomimo braku istnienia zagadnienia wstępnego. W odpowiedziach na skargi GIF podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skarg. W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 5 maja 2022 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw sygn. akt V SA/Wa 3129/21 (skarga [...]) i V SA/Wa 3130/21 (skarga skarżącej spółki). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie zawiera ono wad, powodujących konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W konsekwencji, skargi strony oraz R. nie są zasadne. Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. przepisie, jest zagadnienie prawne, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd jest warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Kwestia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji jest bardziej sporna. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, przepisy nie określają jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej; przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie przedstawiciele doktryny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000, str 7-18, gdzie podaje m.in., że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei NSA w orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r., II SA 427/02, podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi wtedy, gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Zagadnienie wstępne powiązane jest z rozstrzygnięciem innego organu. Przez pojęcie "rozstrzygnięcia" rozumie się czynność prawną (procesową) organu lub sądu, orzeczniczą lub rejestracyjną, a także czynności stron dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego, np. ugoda (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H. Beck, 2012, komentarz do art. 97). Zatem zagadnienie wstępne musi stać się przedmiotem innego postępowania, po przeprowadzeniu którego zapadnie rozstrzygniecie. W tym miejscu warto przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2001 r. (sygn. akt III SA 3226/99), gdzie sąd stwierdził, iż o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego można mówić dopiero po ostatecznym orzeczeniu organu odwoławczego. Konieczne jest zatem wyczerpanie drogi administracyjnej określonej dla danego postępowania. Przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Przy czym pojęcie innego organu nie jest interpretowane literalnie. Pod powyższym pojęciem należy również rozumieć ten sam organ administracji publicznej. Jednym z warunków jest, aby to inne postępowanie, w którym ma nastąpić rozstrzygnięcie kwestii będącej zagadnieniem wstępnym, stanowiło w stosunku do niego postępowanie odrębne pod względem przedmiotowym (wyrok WSA w Krakowie z dn. 07.05.2009 r. II SA/Kr 376/09; postanowienie NSA w Warszawie z dn. 25.01.2000 r. I SA 1725/99). Postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia, o którym mowa w art. 104 a u.p.f. jest postępowaniem administracyjnym, które kończy wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci decyzji. W toku postępowania organ jest zobligowany do przeprowadzenia dokładnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności pod kątem spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ustawowych niezbędnych dla dokonania przeniesienia zezwolenia. Zgodnie z art. 104a ust. 1 u.p.f. organ zezwalający przenosi zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 (na prowadzenie apteki ogólnodostępnej), na rzecz podmiotu, który nabył całą aptekę ogólnodostępną, w rozumieniu art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, od podmiotu, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie, jeżeli: 1. nabywca apteki spełnia wymagania, o których mowa w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2 - 5 oraz przyjmuje w pisemnym oświadczeniu wszystkie warunki zawarte w zezwoleniu; 2. adres prowadzenia apteki nie ulega zmianie. Jak wynika z powyższego, WIF bada, czy podmiot ubiegający się o zezwolenie spełnia wymogi, o których mowa w art. w art. 99 ust. 3, 3a, 4 - 4b i art. 101 pkt 2-5 u.p.f. Obowiązkiem WIF jest zatem sprawdzenie, czy nie zachodzą wskazane w art. 99 ust. 3 i 3a przeszkody do przeniesienia zezwolenia. Badaniu przez WIF podlegają także uprawnienia osoby lub osób ubiegających się o przeniesienie zezwolenia. Do tego w myśl art. 99 ust. 4a u.p.f. podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudnić osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, o której mowa w art. 88 ust. 2, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Kolejna grupa, podlegających badaniu przez WIF, przesłanek przeniesienia zezwolenia wyliczona została w art. 101 ust. 2-5 u.p.f. Są to przesłanki negatywne. Postępowanie w przedmiocie przeniesienia zezwolenia nie jest zatem postępowaniem rejestrowym, czy też prostą czynnością o charakterze formalnym, w ramach którego WIF po otrzymaniu kompletnego wniosku, przenosi zezwolenie na nabywcę apteki. Postępowanie to wymaga zgromadzenia i przeanalizowania dokumentacji. Postępowanie wymaga ponadto zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, w tym zakreślenia jej terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zasadne było zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Postępowanie w sprawie przeniesienia zezwolenia nie może się bowiem zakończyć się do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. W niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie zatem wynik postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Kwestia posiadania lub nie posiadania przedmiotowego zezwolenia ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie jego przeniesienia. W sprawie zachodzi więc zależność między dwoma postępowaniami bez rozstrzygnięcia (zakończenia) jednego z tych postępowań nie jest możliwe rozstrzygnięcie (zakończenie) drugiego postępowania. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia brak było ostatecznej decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, a więc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, na dzień wydania zaskarżonego postanowienia było w toku. Bezspornym jest, że prowadzenie działalności gospodarczej w postaci apteki ogólnodostępnej jest możliwe tylko w sytuacji posiadania wymaganego prawem zezwolenia. Wniosek o przeniesienie zezwolenia może być rozpoznany tylko wtedy, gdy przedmiotowe zezwolenia istnieje w obrocie prawnym. Jeżeli zezwolenie na prowadzenie apteki zostanie cofnięte ostateczną decyzją GIF, postępowanie w przedmiocie przeniesienia tego zezwolenia stanie się bezprzedmiotowe. Ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie apteki wyeliminuje to zezwolenie z obrotu prawnego. Konsekwencją zaistnienia braku przedmiotu postępowania (tj. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) w postępowaniu administracyjnym w sprawie jego przeniesienia będzie umorzenie postępowania. Jeżeli natomiast, postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia doprowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym tego zezwolenia, nie będzie przeszkód procesowych do podjęcia i kontynuowania postępowania w przedmiocie jego przeniesienia. Zawieszenie postępowanie jest czynnością procesową o charakterze formalnym, nie prowadzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przeniesienie zezwolenia. Mając na uwadze powyższe zarzuty art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 104a ust. 1 pkt 1 i 2 p.f. oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a podniesione w skargach należało uznać za bezzasadne. Wobec niezasadności zarzutów skarg oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.