VI SA/Wa 8010/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Aleksandra Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 roku Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Architektów RP ukarał M. M. karą upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowanie wiedzy technicznej. Sąd wyznaczył termin 6 miesięcy na przystąpienie do egzaminu liczonych od dnia ostateczności przedmiotowej decyzji. M. M. nie zgodził się z treścią ww. decyzji i złożył odwołanie do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów RP. Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa w zw. z art. 95 pkt 4 i 5, art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz w zw. z art. 104 § 1 i § 2, art. 107 § 1 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania M. M. od decyzji Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów RP z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], nakładającej na stronę karę upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej w ciągu 6 miesięcy od dnia, kiedy wydana decyzja stanie się ostateczna, utrzymał ją w mocy. Na tę decyzję M. M. skierował do WSA w Warszawie skargę. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1502/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Wnioskiem z dnia 19 października 2020r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Architektów RP wniósł o wszczęcie postępowania przed Okręgowym Sadem Dyscyplinarnym Izby Architektów wobec architekta M. M.. Rzecznik zarzucił architektowi popełnienie czynu powodującego odpowiedzialność zawodową w budownictwie polegającego na tym, że w okresie od 15 lutego 2021 r. do 15 sierpnia 2021 r. uchylił się od złożenia nakazanego egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowanie wiedzy technicznej. Z materiału dowodowego wynika, że strona do dnia 3 września nie złożyła wniosku o przeprowadzenie egzaminu prowadzonego przez [...] Okręgową Komisję Kwalifikacyjną. M. M. zapoznał się z aktami sprawy, nie przedstawił dowodów na złożenie egzaminu przed inną komisją kwalifikacyjną, nie przedstawił żadnych wyjaśnień odnośnie przyczyn zaniedbania nałożonego na niego obowiązku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. sygn. [...] działając na podstawie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1117), art. 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), na skutek wniosku OROZ o ukaranie arch. M. M. posiadającego przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności architektonicznej nr [...] wydane przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...].10.1984 r., wpisanego na listę [...] Okręgowej Izby Architektów RP pod nr [...], obwinionego o to, że w okresie od 15 lutego 2021 roku do 15 sierpnia 2021 roku uchylał się od złożenia nakazanego egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowanie wiedzy technicznej, Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Architektów RP stwierdził naruszenie przez arch. M. M. art. 95 pkt. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i orzekł zakaz wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na okres 5 lat z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej w ciągu 6 miesięcy od dnia, kiedy wydana decyzja stanie się ostateczna. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Architektów RP zgodził się z oceną OROZ, iż zachowanie arch. M. M. jest rażąco naganne. Obwiniony pomimo potrójnego ukarania w trybie odpowiedzialności zawodowej w żaden sposób nie koryguje swojej postawy, okazując aroganckie lekceważenie kolejnych decyzji Sądu. Postępowanie obwinionego w ocenie Sądu Dyscyplinarnego wskazuje na celowe nieprzystąpienie do egzaminu i próbę uchylania się przed obowiązkami nałożonymi w świetle prawa w drodze decyzji ostatecznej. Swoim zachowaniem obwiniony podważa chęć prawidłowego wykonywania obowiązku architekta, będącego zawodem zaufania publicznego, a tym samym jego działania mogą powodować znaczne szkody materialne w związku z niewypełnianiem ciążących na nim obowiązków. Z tych względów [...] Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów uznał obwinionego winnym naruszenia treści przepisu art. 95 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę ciężar naruszonych przez architekta obowiązków, stopień jego winy oraz wielokrotną karalność Sąd wymierzył architektowi M. M. karę zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na okres 5 lat z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej w ciągu 6 miesięcy od dnia, kiedy wydana decyzja stanie się ostateczna. Organ uznał, że kara ta jest należyta i konieczna zarówno w odniesieniu do postawy obwinionego, jak i dla oddziaływania w zakresie prewencji ogólnej. Obwiniony w ocenie sądu czuje się bezkarny i znacząco lekceważy poprzednie orzeczenia sądu, jak i wielokrotne apele zawarte w treści uzasadnień przedmiotowych decyzji do wykonywania obowiązków zawodowych zgodnie z przepisami prawa i należytą starannością. Arch. M. M. jest osobą czynną zawodowo i wynikająca z orzeczonej kary faktyczna przerwa w wykonywaniu obowiązków zawodowych umożliwi obwinionemu zastanowienie nad praktycznym zastosowaniem wiedzy technicznej w budownictwie, a przede wszystkim umożliwi zweryfikowanie dotychczasowego sposobu wykonywania zawodu architekta. Pismem z dnia 25 stycznia 2022r. M. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc że zakaz wykonywania samodzielnej funkcji jest karą niewspółmierną do winy biorąc pod uwagę wysokość otrzymywanej emerytury. Wyjaśnił, że do egzaminu nie przystąpił z powodu skierowania skargi do sądu. Zwrócił się z prośbą o wyznaczenie kolejnego terminu egzaminu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. sygn. akt. [...] Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów RP działając na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1, art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, (Dz. U. z 2019 r. poz. 1117 ze zm.) w związku z art. 96 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 poz. 735 ze zm.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy z odwołania M. M. z dnia 25 stycznia 2022 r. od decyzji Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego z dnia [...] grudnia 2021 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Okręgowej Izby Architektów RP z dnia [...] grudnia 2021 r. stwierdzającą naruszenie przez arch. M. M. art 95 pkt. 2 w zw. z art. 96 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez uchylanie się w okresie od 15 lutego 2021 roku do 15 sierpnia 2021 roku od złożenia nakazanego egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. W uzasadnieniu Krajowy Sąd Dyscyplinarny podzielił ocenę sądu I instancji, że zachowanie arch. M. M. jest rażąco naganne. Obwiniony pomimo potrójnego ukarania w trybie odpowiedzialności zawodowej w żaden sposób nie skorygował swojej postawy, okazując lekceważenie kolejnych decyzji sądu. Swoim zachowaniem obwiniony podważył chęć prawidłowego wykonywania obowiązków architekta. Zdaniem organu działanie odwołującego wypełnia znamiona czynu opisanego w art. 95 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę dotychczasową karalność, organ uznał, że wymierzona stronie kara zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na okres 5 lat z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej w ciągu 6 miesięcy od dnia, kiedy wydana decyzja stanie się ostateczna jest w pełni adekwatna. Pismem z dnia 19 października 2022r. M. M. skierował do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, podkreślając że zakaz wykonywania samodzielnej funkcji jest karą niewspółmierną do winy biorąc pod uwagę wysokość otrzymywanej emerytury. Skarżący zauważył, że zawieszenie uprawnieniń na okres 5 lat pozabawia go środków do życia. Pismem z dnia 26 kwietnia 2023r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu uzupełnił zarzuty skargi, wskazując na naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak zebrania i nierozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a w konsekwencji pominięcie trudnej sytuacji życiowej skarżącego oraz dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; - art. 6 kpa w zw. z art. 8 § 1 i § 2 kpa poprzez brak wyważenia interesu skarżącego w tym w szczególności faktu, że od 50 lat wykonuje zawód architekta; - art. 39 § 3 kpa w zw. z art. 40 § 1 kpa poprzez brak skutecznego doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji; - art. 95 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wymierzenia skarżącemu zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na okres 5 lat w sytuacji gdy w sprawie brak było okoliczności potwierdzających zasadność orzeczenia tak wysokiej kary. Wobec podniesionych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U.2023 poz.259). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Zdaniem Sądu, za słuszne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 77 kpa przez nierozpoznanie istoty sprawy. Organ, prowadząc postępowanie całkowicie pominął treść ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, a zakreślających zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 95 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które zostały ukarane w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jak wynika z akt sprawy Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Architektów RP z dnia [...] sierpnia 2020 r. którą ukarano M. M. karą upomnienia z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowanie wiedzy technicznej. Sąd wyznaczył termin 6 miesięcy na przystąpienie do egzaminu liczonych od dnia ostateczności przedmiotowej decyzji. Z akt sprawy wynika również , że skarżący do egzaminu nie przystąpił. W art. 96 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określono następujące kary z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie: 1) upomnienie; 2) upomnienie z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia, w wyznaczonym terminie, egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3; 3) zakaz wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, na okres od roku do 5 lat, połączonym z obowiązkiem złożenia, w wyznaczonym terminie, egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3. Ustawodawca wskazał, że przy nakładaniu kary należy uwzględnić dotychczasową karalność z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (ust.2) oraz, że o zakazie wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie orzeka się w przypadku znacznego społecznego niebezpieczeństwa czynu (ust. 3). Zgodnie z treścią art. 96 ust. 4 pkt 2 zakaz wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie może być orzeczony również w stosunku do osoby, która uchyla się od złożenia nakazanego egzaminu. Zdaniem organu działanie odwołującego wypełnia znamiona czynu opisanego w art. 95 pkt 2 w zw. z art. 96 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę dotychczasową karalność, organ uznał, że wymierzona stronie kara zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie na okres 5 lat z jednoczesnym nałożeniem obowiązku złożenia egzaminu ze znajomości przepisów prawnych dotyczących procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej w ciągu 6 miesięcy od dnia, kiedy wydana decyzja stanie się ostateczna jest w pełni adekwatna. W ocenie sądu jednak, organ nie uzasadnił dlaczego orzeczenie wobec skarżącego zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w maksymalnej wysokości 5 lat jest karą proporcjonalną do popełnionego naruszenia. Niewątpliwe zakaz sprawowania samodzielnej funkcji technicznej na okres od roku do 5 lat, połączony z obowiązkiem złożenia w wyznaczonym terminie egzaminu jest karą najsurowszą w wskazanym katalogu kar z tytułu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Podmiot, w stosunku do którego orzeczono tę karę, nie traci uprawnień budowlanych, jednakże we wskazanym okresie nie może wykonywać samodzielnej funkcji technicznej, a ponowne podjęcie się wykonywania tej funkcji uzależnione jest od złożenia egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 p.bud. Zastosowanie sankcji polegającej na zakazie pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie (art. 96 ust. 3) powołany przepis warunkuje znacznym społecznym niebezpieczeństwem czynu. W piśmiennictwie podkreśla się, że pojęcie to jest nieprecyzyjne (nieostre) a decyzja o zastosowaniu tej sankcji ma charakter uznaniowy i dlatego jak każda decyzja uznaniowa wymagać będzie szczegółowego uzasadnienia. Jednakże posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "znacznego społecznego niebezpieczeństwa" oznacza, że zakaz wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie może być orzeczony w przypadku najcięższych naruszeń obowiązków przez podmioty pełniące te funkcje. Konieczne jest też indywidualne podejście do każdej z rozpatrywanych spraw z zakresu odpowiedzialności zawodowej (K. Buliński w: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), publ. LEX/el. 2023). Organ zatem nie mógł ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że orzeczona kara będzie w pełni adekwatna do popełnionego czynu, zwłaszcza, że z uwagi na wiek skarżącego brak możliwości wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie przez okres 5 lat będzie w istocie prowadził do wyeliminowania skarżącego z zawodu. Dlatego też, jak zwracają uwagę komentatorzy, uzasadnienie decyzji powinno zawierać takie elementy jak rodzaj naruszonego obowiązku i stopień naruszenia, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, motywacja sprawcy i postać jego zamiaru, a zatem to, czy działanie sprawcy wynikało z umyślnego lekceważenia zasad wykonywania zawodu, czy też z niezachowania należytej staranności (M. Goss w: Prawo budowlane. Komentarz, D. Sypniewski (red.) publ. WKP 2022). Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.