VII SA/Wa 1045/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant: specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 marca 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.74.2022.ML w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Przedmiotem skargi Gminy B. ("Skarżąca") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("MKiDN") znak: DOZ.-OAiK.650.74.2022.ML z 6 marca 2023 r. uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 grudnia 2021 r. (znak: K-RD.5140.93.2021.MB) wpisującą do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem [...], kamienicę przy ul. [...] w B. i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji. W wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 17 grudnia 2021 r. na podstawie art. 9 ust. 1 art. 9 ust. 1 ustawy z dn. 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm. – dalej "u.o.z.) orzekł o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...] kamienicy przy ul. [...] w B. Z decyzji organu wynikało, że na podstawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. księgi wieczystej nr [...] dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] właścicielem jest C. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w B. Za podstawę wpisu organ przyjął, że kamienica jest jedyną historyczną pozostałością zachodniej pierzei ulicy [...]. Ulica ta została wyznaczona w końcu XVIII w. "[...]" regulacji lokacyjnego centrum miasta B., jako osiowy akcent północnej pierzei rynku (ob. pl. W.). Sama kamienica jest dwupiętrowa z półpiętrzem w dachu, podpiwniczona i pochodzi z roku 1925 r. Dalej organ oparł się na studium architektoniczno-urbanistycznym B. z lat 90. XX w., z którego wynikało zalecenie autorów, ażeby kamienicę zachować oraz przeprowadzić remont budynku pod nadzorem konserwatorskim z uzupełnieniem i konserwacją stylowego detalu. Wskazał także, że budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków miasta B. oraz znajduje się na terenie układu urbanistycznego miasta B. (wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]) oraz znajduje się na terenie ochronnym wynikającym z miejscowego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dn. [...] grudnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren B., położony pomiędzy ulicami: [...], [...], [...], [...], [...] (z Placem R.) i rzeką B. jako zachodnią granicą planu; §7 pkt 4 oraz §16 pkt 2 lit. b). Podsumowując organ wskazał, że stopień zachowania wartości historycznych, artystycznych i naukowych omawianego obiektu uzasadnia objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. W dnia 10 stycznia 2022 r. Gmina B. wniosła odwołanie od decyzji i zawnioskowała jednocześnie o przystąpienie do postępowania administracyjnego. Decyzji zarzucono m.in naruszenie: art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U z 2021, poz. 2052 ze zm.. – dalej jako "k.p.a.") wskazując, że 23 listopada 2021 r. Sąd Rejonowy w B. VII Wydział Ksiąg Wieczystych wpisał wzmiankę w Dziale II o zmianie właściciela nieruchomości prowadzonej dla przedmiotowej kamienicy księgi wieczystej nr [...]. Powołano się również na wydaną Decyzję nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] lutego 2022 r., w której wydano zezwolenie na realizacji inwestycji drogowej na rzecz Prezydenta Miasta B. a także na rozbiórkę kamienicy przy ul. [...]. W dniu 7 lutego 2022 r. odwołującą się Gmina wniosła do organu odwoławczego pismo, w którym wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu jako bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 105 k.p.a.). Podniesiono, że w sprawie doszło do istotnej zmiany okoliczności, a to z uwagi na przeznaczenie przedmiotu postępowania do rozbiórki. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 6 marca 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.74.2022.ML na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawą umorzenia postępowania było stwierdzenie, że w momencie wydawania decyzji przedmiotowy budynek został w całości rozebrany, co oznacza, że nie istnieje już przedmiot ochrony konserwatorskiej. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Poinformował, że C. Sp. z o.o. sp. k. nie była już stroną postępowania w momencie wydawania decyzji, jako że od 23 listopada 2021 r. właścicielem nieruchomości na której położona jest kamienica, a jednocześnie jedynym uczestnikiem postępowania została Gmina B. Następnie organ przedstawił podstawy rozpatrywanego odwołania oraz ujęty w nim dowód z wykonanej ekspertyzy, z której wynikała konieczność rozbiórki kamienicy. Powołano się również na decyzję nr [...] Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2022 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, którą udzielono zezwolenia na rzecz Prezydenta Miasta B. na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa ulicy [...] w [...] - etap II odcinek od ul. [...] do kamienicy nr [...]’’, z zakresem inwestycji obejmującym m.in. rozbiórkę przedmiotowej kamienicy. Omawianej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ potwierdził fakt doręczenia w dniu 27 grudnia 2021 r. Gminie Miastu B. decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzją z 17.12.2021 r., wpisującej do rejestru kamienicę przy ul. [...] w B. Następnie wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie waloryzacji obiektu na tle historycznej zabudowy miasta oraz ustaleń dotyczących stopnia zachowania jego autentycznej substancji oraz możliwości utrzymania wartości zabytkowych w świetle treści ekspertyzy technicznej z grudnia 2021 r., organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. powołał w charakterze biegłego Narodowy Instytut Dziedzictwa. Opinia Instytutu wpłynęła 23 maja 2022 r.. Wynikało z niej, że w momencie wpisu do rejestru zabytków ww. kamienica posiadała wysoki walor autentyczności, podkreślono jej wartość naukową oraz wielokrotnie powtórzono skalę wartości artystycznej budynku. W świetle tych dokumentów organ uznał, że Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków prawidłowo rozpoznał wartość kamienicy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, MKiDN stwierdził brak naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., a także art. 7-9 k.p.a., skutkującego rzeczywistym pominięciem strony w toku postępowania pierwszej instancji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił bowiem, że Prezydent Miasta B. (oraz Miejski Konserwator Zabytków w B.), był pisemnie zawiadamiany o każdej czynności organu w omawianej sprawie a nadto, że decyzja Konserwatora została Gminie skutecznie doręczona w dniu 27 grudnia 2021 r. Organ uznał, że charakter jej doręczenie ( "do wiadomości") jest w sprawie bez znaczenia. Tym bardziej, że z uwagi na skuteczność wniesionego przez Gminę odwołania nie została ona pozbawiona udziału w postępowaniach na prawach strony. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uchylenie zaskarżonej decyzji Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w części odnoszącej się do uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1 art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez MKiDN, że decyzja Konserwatora została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. spółki C. sp. z o.o., 2. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt. 1 u.o.z. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że kamienica ma charakter zabytku i spełnia wszystkie wymaga do bycia uznaną za zabytek 3. art. 136 § 1 k.p.a. w z art. 15 oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez powołanie przez MKiDN biegłego Narodowego Instytutu Dziedzictwa 4. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Odpowiadając w dniu 17 kwietnia 2023 r. na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że rozstrzygając w przedmiotowej sprawie odniósł się do wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z 25 lipca 2023 roku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu skarżąca przedstawiła postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] lutego 2023 r. (sygn.. akt [...]) uchylające postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej B. z [...] grudnia 2022 r. o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych Zastępcy Prezydenta Miasta B. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] lutego 2023 r. (sygn. akt [...]) uchylające postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej B. z [...] stycznia 2023 r. o zabezpieczeniu majątkowym. W uzasadnieniu wskazano, że z treści załączonych postanowień wynika, że Sąd Rejonowy w B. podziela argumentację, że istnieje brak przekonujących dowodów, ze kamienica przy ul. [...] w B. jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 1 u.o.z. Sąd wnioski dowodowe oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi skierowanej do WSA w Warszawie jest decyzja wydana przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenia faktyczne w sprawie, w ocenie Sądu, w zakresie, w jakim jest to istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie budzą wątpliwości. Decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 17 grudnia 2021 r. kamienica przy ul. [...] w B. została wpisana do rejestru zabytków województwa [...]. W dnia 10 stycznia 2022 r. Gmina B. wniosła odwołanie od decyzji W dniu 23 maja 2022 r. przed rozpoznaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odwołania od ww. decyzji została zakończona procedura wyburzania budynku. Tym samym, co oczywiste, przestał istnieć obiekt ochrony konserwatorskiej w sprawie. Z tych przyczyn Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpisującą do rejestru zabytków województwa śląskiego pod numerem [...] kamienicę przy ul. [...] w B. i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji. Strona skarżąca domaga się w skardze po pierwsze, uchylenie zaskarżonej decyzji wobec niedostrzeżenie, że decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania tj. do spółki C., która w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji nie była właścicielem nieruchomości, gdyż ta przeszła na własność Skarżącej Gminy. W ocenie Sądu, rację ma strona Skarżąca, że wadliwie decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która stroną postępowania nie była oraz, że Gmina B., chociaż był informowana o podejmowanych w toku postepowania rozstrzygnięciach, nie miała w toczącym się postępowaniu przymiotu strony. Wbrew twierdzeniu organu, przyznać należy rację Skarżącej, że sam fakt doręczania jej "do wiadomości" rozstrzygnięć w sprawie nie czyni jej stroną postępowania, ani nie skutkuje przyjęciem, że brała w takim postępowaniu udział. Doręczenie decyzji i innych aktów "do wiadomości" jest tylko czynnością techniczną, którą nie można zmienić roli procesowej takiego podmiotu. Przyznanie, że decyzja organu I instancji została skierowana do osoby, która nie była stroną postępowania, w rozpatrywanej sprawie nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy bowiem, chociaż nie uznał tej okoliczności za podstawę rozstrzygnięcia, to jednak uchylił decyzję organu I instancji z innych przyczyn, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w sprawie z uwagi na brak przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Powyższe oznacza, że decyzja organu I instancji na skutek wniesionego odwołania została przez organ II instancji wyeliminowana z obrotu prawnego. Uczyniono to w sposób, który przewiduje prawo. Przypomnieć należy, że kodeks postępowania administracyjnego daje możliwość wydania w postepowaniu odwoławczym trzech rodzajów rozstrzygnięć opisanych w art. 138 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo, 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia o treści innej, niż wymienione art. 138 k.p.a Podkreślić także należy, że z uwagi na powyższy katalog rozstrzygnięć dopuszczonych w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy nie może także stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie takie zastrzeżone jest dla innego trybu postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, co spowodowało, że została ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższe oznacza, że osiągnięty został właściwy skutek – eliminacji z obrotu wadliwej decyzji, nawet jeśli nie wszystkie ważkie okoliczności legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Po uchyleniu decyzji pozostała do rozstrzygnięcia sprawa administracyjna w całokształcie, jaki wynikał z ustaleń faktycznych na dzień wydawania decyzji przez organ II instancji. W sytuacji uchylenia decyzji organ może zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpoznać sprawę i orzec do jej istoty albo umorzyć postępowanie. W sprawie orzekanie, co do istoty sprawy dotyczącej wpisu obiektu do rejestru zabytków w sytuacji braku tego obiektu jest oczywiście bezprzedmiotowe. Tym samym organ II instancji zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania. Jak wynika z argumentacji skargi, strona próbowała również poddać kontroli Sądu decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ( organu I instancji). W obecnym stanie prawnym nie jest to możliwe. Decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora została wyeliminowana z obrotu poprzez rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a zatem nie istnieją żadne podstawy do sprawdzenia jej legalności w sytuacji, gdy Sąd stwierdza zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego. Skarżący w skardze stawia zarzuty wobec uzasadnienia decyzji, podnosząc, że wywody organu są irrelewantne dla rozstrzygnięcia. Skoro bowiem postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, to zbędnym było wykazywanie, że kamienica ma charakter zabytku i spełnia warunki do wpisania jej do rejestru zabytków. Sąd nie podziela podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. tj. kwestionujących treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i jego "nadmiarowości". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając jako organ odwoławczy miał prawo zająć stanowisko odnośnie do zarzutów odwołania, nawet jeśli nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zarzuty dotyczące czynności dowodowych podjętych przez organ II instancji oraz naruszenia art. 136 k.p.a., art. 10 k.p.a. i 15 k.p.a. także nie mogą stanowić samoistnej podstawy do uchylenia decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego skorzystał z możliwości przeprowadzania tzw. "uzupełniającego postępowania dowodowego" określonego w art. 136 k.p.a. Zlecenie sporządzenia opinii Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa (w terminie zanim organ dowiedział się o rozbiórce kamienicy) nie naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania i mieściło się w zakresie inicjatywy dowodowej, jaką może podjąć organ II instancji. Warto również nadmienić, że argumentacja skarżącej dotycząca uzasadnienia jest niespójna, jako że w jednym miejscu skargi kwestionowany jest sam fakt badania autentyczności i walorów zabytkowych budynku, natomiast w drugim stawia się organowi zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych. Podsumowując, okoliczność, że uzasadnienie decyzji odnosi się do zarzutów odwołania oraz ocenia prawidłowość decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy, które nie wymagały ponownego badania warstwy merytorycznej decyzji, nie stanowi uchybienia i nie może prowadzić do uchylenia takiej decyzji ani do uchylenia części jej uzasadnienia, tym bardziej, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") takiego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie przewiduje. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.