VII SA/Wa 1352/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną organu oddala skargę

Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Nr[...], znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1966r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia M.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...] znak[...],[...]oddalające skargę na czynność egzekucyjną, polegającą na wydaniu w dniu [...] stycznia 2020 r. postanowienia Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości oraz w 75% ściągniętej w toku postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego tytułem wykonawczym [...] z dnia [...] maja 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nakazał T.K.i, A. O. i M.K. rozbiórkę pawilonu usługowego użytkowanego jako lokal gastronomiczny, konstrukcji stalowej systemowo-kontenerowej, z wykończeniem zewnętrznym drewnianym i z płyty OSB o wymiarach w rzucie poziomym ok. 7,5 x 9,8 m. i wysokości ok 3,5 m., wybudowanego u zbiegu ulic [...] i [...] w W., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został wykonany, w związku z czym organ w dniu [...] września 2017 r. wystawił upomnienie Nr[...], a następnie w dniu [...] października 2017 r. tytuł wykonawczy Nr [...] którego doręczenie zobowiązanemu nastąpiło w dniu [...] listopada 2017 r. Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. M.K. wniósł z zachowaniem ustawowego 7-dniowego terminu zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej wskazując na przedwczesne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, z uwagi na to, że upomnienie zostało wystawione przed doręczeniem rozstrzygnięcia wydanego przez [...]WINB. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. PINB uznał za bezzasadne zarzuty egzekucyjne złożone przez M.K., zaś [...]WINB postanowieniem Nr [...]z dnia [...] lutego 2018 r., utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Czynności kontrolne, przeprowadzone w dniu [...] marca 2018 r. wykazały, że ww. obowiązek nie został wykonany, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...] PINB nałożył na M.K. i T. K. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości po 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki. Zostało ono utrzymane w mocy przez [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r. Nr[...]. W dniu [...] marca 2018 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze o charakterze pieniężnym Nr [...] i Nr [...]i przekazał je do urzędów skarbowych, celem ściągnięcia grzywny. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 Nr [...] PINB skierował obowiązek określony w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. do wykonania zastępczego na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r. Nr[...]. W dniu [...] listopada 2019 r. PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że obowiązek został wykonany. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., PINB odstąpił od czynności egzekucyjnych prowadzonych w stosunku do M.K. i T.K. i w tym samym dniu, postanowieniem Nr[....], umorzył nieuiszczoną część grzywny. Pismami z dnia [...] grudnia 2019 r. M.K. i T. K. wystąpili o zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny, zaś [...]WINB, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., wyraził na to zgodę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...] PINB odmówił zwrotu grzywny w celu przymuszenia. W dniu [...] marca 2020 r. do PINB wpłynęła skarga M.K. w trybie art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w której zawarł on argumentację, że samowolnie wykonany obiekt został rozebrany niezwłocznie po nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, zatem środek ten spełnił swój cel. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...] PINB oddalił skargę na ww. czynność egzekucyjną. Odnosząc się do zażalenia M.K. [...]WINB zacytował treść art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazując, że w skardze na czynności egzekucyjne można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w oparciu o przepisy regulujące sposób i formę dokonania tych czynności. Stwierdził, że organ powiatowy zasadnie odmówił uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne. Zwrócił uwagę, że postanowienie z dnia [....] marca 2018 r. wydane w przedmiocie grzywny zostało doręczone skutecznie pełnomocnikowi M.K. w dniu [...] marca 2018 r., a termin wpłacenia grzywny upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r. Wobec powyższego, po 2 miesiącach organ wystawił tytuł wykonawczy pieniężnego i przekazał go właściwemu Naczelnikowi Urzędu Skarbowego. Zauważył, że pisma M.K. i T.K. zawierające wniosek o zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w celu przymuszenia i zawierające informację o dokonaniu rozbiórki ww. pawilonu wpłynęły do organu po wydaniu postanowienia w przedmiocie zastosowania kolejnego środka egzekucyjnego czyli wykonania zastępczego. Wykonanie obowiązku zostało potwierdzone protokolarnie w dniu [...] listopada 2019 r. przez pracownika organu. Wskazał, że ocena zasadności zwrotu ściągniętej grzywny leży wyłącznie w kompetencjach organu egzekucyjnego, zaś organ drugiego stopnia jedynie opiniuje wniosek zobowiązanego. Stosując to kryterium ocenił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uzasadniał czynności zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości ani w części (w wysokości 75%). Zwrócił uwagę na brak niezwłocznego dokonania rozbiórki pawilonu (który stał się wymagalny w stosunku do M.K. w dniu [...] lipca 2017 r.) oraz jego użytkowanie w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego. Zaznaczył także brak dokonania dobrowolnej wpłaty nałożonej grzywny oraz niewskazanie uzasadnionych przyczyn żądania jej zwrotu Podkreślił również, że sam fakt dokonania rozbiórki nie wyczerpuje przesłanki z art. 126 ustawy, tj. nie stanowi uzasadnionego przypadku, a jedynie umożliwia wystąpienie do organu powiatowego o zwrot ściągniętej lub uiszczonej grzywny w celu przymuszenia. Nie powoduje jednak automatycznego jej zwrotu. [...] WINB powtórzył, że zobowiązani dokonali rozbiórki pawilonu po upływie 2 lat od dnia wydania decyzji oraz po zastosowaniu przez organ powiatowy kolejnego środka egzekucyjnego. Uznał, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2020 r. Nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.K., który zarzucił mu naruszenie art. 54 § 1 oraz art. 54 § 5 w związku z art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego czynność egzekucyjną polegającą na odmowie zwrotu grzywny w celu przymuszenia w całości lub w 75% ściągniętej w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego obowiązku pieniężnego wszczętego na podstawie Tytułu Wykonawczego [...] i [...] z dnia [...] maja 2019 r. pomimo wykonania obowiązku przez zobowiązanego. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia (błędnie nazwanego decyzją) oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zauważył, że grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru karnego, a jest jedynie środkiem egzekucyjnym mającym na celu wykonanie przez zobowiązanego nałożonego obowiązku. Zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwiają ubieganie się o zwrot zapłaconej lub ściągniętej grzywny w celu przymuszenia jedynie w przypadku samodzielnego wykonania obowiązku, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wyłączną przesłanką do skutecznego żądania zwrotu jest zatem fakt samodzielnego wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku, co w niniejszej sprawie nie podlega kwestionowaniu. Powoduje to również, że w sprawie wystąpił uzasadniony przypadek. Skarżący wskazał także, że w świetle nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czynność zwrotu grzywny w celu przymuszenia jest czynnością materialno-techniczną nie wymagającą wydawania przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia. Wskazuje to, że uzasadnieniem dla tej czynności jest wykonanie przez zobowiązanego obowiązku nałożonego decyzją. Dodał również, że organ w zakresie tzw. luzu decyzyjnego zobowiązany jest do szczegółowego uzasadnienia wydania rozstrzygnięcia odmownego. Organ zaś uzasadnił odmowę zwrotu grzywny w sposób wysoce lakoniczny wskazując na lekceważący stosunek zobowiązanego względem zarówno nałożonego obowiązku. Podkreślił, że za skuteczność egzekucji w pierwszej kolejności odpowiada organ egzekucyjny, który posiada szereg instrumentów do jej przeprowadzenia. Zastosowanie grzywny skutecznie przyczyniło się do zakończenia postępowania egzekucyjnego poprzez wykonanie przez zobowiązanego nałożonego obowiązku niezwłocznie po ściągnięciu od skarżącego grzywny. Kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero po upływie kolejnych sześciu miesięcy tj. w dniu [...] listopada 2019 r. dokonując protokolarnych ustaleń, iż obowiązek faktycznie został wykonany. Powyższe wskazuje, iż również organ nie podejmował czynności w możliwie krótkim czasie, natomiast odpowiedzialność za ten stan przerzuca w całości na zobowiązanego. Skarżący zauważył, że brak jest wskazania terminu wykonania obowiązku, którego zachowanie uprawniałoby do zwrotu grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a.") na wniosek obowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 126 u.p.e.a. nie zostały określone przez ustawodawcę, w związku z czym ocena czy zaistniały one w konkretnym przypadku należy do organu egzekucyjnego, który rozpatruje wniosek o zwrot grzywny. Użycie w art. 126 u.p.e.a. sformułowania, że uiszczone lub ściągnięte grzywny w celu przymuszenia mogą być zwrócone, wskazuje na to, że czynność organu egzekucyjnego w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku, gdy zaistnieją uzasadnione okoliczności organ egzekucyjny nie ma obowiązku zwrotu grzywny, gdyż ustawodawca pozostawia organowi egzekucyjnemu swobodę w rozstrzygnięciu tego wniosku. Ponadto przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że z treści art. 126 u.p.e.a. wynika, iż przesłanką zwrotu grzywny jest wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, jednakże kolejnymi przesłankami, które muszą wystąpić łącznie z pierwszą, są: złożenie wniosku o zwrot grzywny oraz wystąpienie uzasadnionych przypadków. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący ostatecznie wykonał obowiązek polegający na dokonaniu rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Złożył także wniosek o zwrot grzywny. Kwestią sporną pozostaje ocena, czy w niniejszej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek. W ocenie Sądu należy uznać, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic swobodnego uznania wskazując, że brak jest podstaw do uznania, że taki uzasadniony przypadek nastąpił. Z chronologii postępowania egzekucyjnego wynika, że postanowienie o wymierzeniu grzywny zostało wydane w dniu [...] marca 2018 r., następnie w dniu [...] kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany, w związku z czym w dniu [...] maja 2018 r. wydano postanowienie o skierowaniu obowiązku do wykonania zastępczego, zaś w dniu [...] maja 2018 r. wystawiony został tytuł wykonawczy co do grzywny, (skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego o wszczęcie egzekucji). Również w dniu [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzono oględziny w wyniku których stwierdzono, że obowiązek nie został wykonany. Z akt sprawy wynika zatem, że zobowiązany w sposób uporczywy uchylał się od wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, który przecież wynikał z ostatecznej i wykonalnej decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] PINB. Dopiero niewykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Egzekucja w administracji wynika wprost z uchylania od obowiązku wynikającego z ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że brak wykonania obowiązku wynikał w istocie z opieszałości organów egzekucyjnych, skoro to skarżący pozostawał w wielomiesięcznej zwłoce. Kierowanie kolejnych środków zaskarżenia na właściwie każdym etapie postępowania egzekucyjnego świadczy zarówno o braku zamiaru wykonania obowiązku rozbiórki samowoli budowlanej, jak też o braku woli poddania się samej egzekucji. Wskazuje na to również fakt, że skarżący nie uiścił dobrowolnie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, a wykonanie obowiązku rozbiórki nastąpiło dopiero po wydaniu postanowienia o wykonaniu zastępczym na koszt i ryzyko zobowiązanego. Trudno, aby w takim przypadku twierdzić, że doszło do uzasadnionego przypadku zwrotu grzywny. Grzywna w celu przymuszenia – jak sama nazwa wskazuje – nie jest karą lub dodatkową daniną publiczną na rzecz Państwa, jednakże należy podkreślić, że sam fakt jej częściowego uiszczenia lub ściągnięcia oraz ostatecznie wykonania obowiązku (przed realizacją kolejnego środka egzekucyjnego), nie stanowi wyłącznej i dostatecznej podstawy do jej zwrotu. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest w tym zakresie automatyzmu. Wręcz przeciwnie, to rzeczą organu jest ocenić, czy w danym przypadku wystąpiły takie okoliczności, które uzasadniałyby zwrot grzywny. Skoro skarżący wiele miesięcy uchylał się od nałożonego obowiązku i użytkował samowolnie wykonany obiekt, jednocześnie składając kolejne środki zaskarżenia w ramach postępowania egzekucyjnego i opóźniając jego prowadzenie, uprawnionym jest twierdzenie organu, że w sprawie nie doszło do uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 126 u.p.e.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.