VII SA/Wa 141/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej oddala skargę

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej Minister) decyzją z [...] grudnia 2019 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019r. poz. 1464), po rozpatrzeniu odwołania A. i M. K. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiającą wstrzymania egzekucji administracyjnej obowiązku polegającego na usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z "Projektem naprawy części budynku obejmującego warsztat renowacji wyrobów [...] na nieruchomości przy ul. [...] w W." w terminie do [...] września 2016 r. nałożonego decyzją PINB z [...] grudnia 2015 r., Minister wskazał, że upomnieniem z [...] stycznia 2017 r. PINB dla [...] wezwał zobowiązanych do wykonania ww. obowiązku, a [...] maja 2017 r. wystawił tytuły wykonawcze Nr [...]. Dalej zaznaczył, że zobowiązani wnieśli również o wydanie nakazu rozbiórki ww. obiektu. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. PINB odmówił wszczęcia postępowania, które WINB utrzymał w mocy postanowieniem z [...] marca 2017 r. Wyrokiem z 19 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1056/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę pp. K. Ponadto, decyzją z [...] lipca 2017 r., WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] grudnia 2015 r., którą GINB utrzymał decyzją z [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 5/18 oddalił skargę na to rozstrzygnięcie. Dodatkowo zobowiązani domagali się zmiany decyzji PINB z [...] grudnia 2015 r. i stwierdzenia jej wygaśnięcia w części. PINB decyzją z [...] stycznia 2019 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części dotyczącej J. K., a decyzją z [...] stycznia 2019r.(utrzymaną w mocy decyzją WINB z [...] marca 2019r nr [...]), odmówił zmiany ww. decyzji z [...] grudnia 2015 r., co do terminu wykonania obowiązków. We wniosku o wstrzymanie podali natomiast, że w związku z nabyciem [...] października 2018 r. od J. K. własności lokali nr [...] i nr [...] stali się jedynymi właścicielami gruntu i ww. budynku. Podali, że z uwagi na spodziewane warunki okresu jesienno-zimowego nie będą w stanie dokonać naprawy przed końcem marca 2019 r. Ponadto, w związku z zakupem ww. nieruchomości nie dysponują środkami finansowymi i zobowiązali się, że do końca kwietnia 2019 r. będą starali się zgromadzić fundusze na roboty budowlane w maju 2019 r. i ich zakończenie do 31 października 2019 r. W tym czasie ta cześć budynku zostanie wyłączona z użytkowania i zabezpieczona zgodnie ze wskazaniami PINB. Minister podkreślił, że organy nie są uprawnione do merytorycznego badania sprawy, bowiem postępowanie to obejmuje wyłącznie kontrolę prawidłowości wydania, na podstawie art. 27 ust. 1 cyt. ustawy decyzji w sprawie wstrzymania egzekucji. Celem wstrzymania egzekucji, na podstawie ww. przepisu nie jest wstrzymanie orzeczonego obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do wykonania nakazu. Postępowanie egzekucyjne ma bowiem doprowadzić do przymusowej realizacji obowiązków, których zobowiązany nie wykonuje dobrowolnie. Decyzja ta ma charakter uznaniowy, a więc umożliwia organowi dokonania wyboru dwóch lub więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Granice uznania administracyjnego wyznaczają przepisy je ustanawiające. Organ dodał, że ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie precyzuje "szczególnie uzasadnionych" przypadków, pozostawiając ocenę organom. "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. IV, s. 638). Pojęcie to jest zatem zwrotem prawnie niedookreślonym. Z tego względu dokonując interpretacji tego określenia na gruncie konkretnej sprawy organ uznał, że należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej (zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych), jak i fakt, że instytucja ta jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Nie jest zatem środkiem przysługującym zobowiązanemu do przerwania egzekucji w trudnych dla niego sytuacjach życiowych. Wynikające z cyt. art. 27 ust. 1 uprawnienie wojewody wymaga dogłębnego zbadania stanu faktycznego, sprawdzenia czy zachodzą przesłanki wynikające z ww. przepisu. Minister stwierdził, że rozważono wszystkie aspekty powołane we wniosku i podkreślił, że doprowadzenie do realizacji nakazu jest istotne ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania ciążących na nich obowiązków. Nadto, okoliczności uzasadniające wstrzymanie muszą mieć charakter wyjątkowy, odbiegający od występujących powszechnie, a nadto być wynikiem działania czynników niezależnych od zobowiązanego, będących skutkiem zdarzeń losowych. Mając na uwadze powyższe uznał, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. i M. K. i wnosząc m.in. o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucili naruszenie przepisów: 1) postępowania: art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów i argumentacji odwołania oraz pominięcie wskazanych we wniosku i odwołaniu, istotnych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem egzekucji administracyjnej, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. 2) art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez odmowę wstrzymania egzekucji ww. obowiązku, pomimo że zachodził szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem skarżących, organy w ogóle się nie ustosunkowały się do istotnych okoliczności faktycznych uzasadniających wstrzymanie egzekucji w tym szczególnym przypadku. W konsekwencji nie rozważyły istoty sprawy. W odwołaniu wskazali bowiem, że decyzja została oparta na nieaktualnym już stanie faktycznym i prawnym ww. nieruchomości oraz na wybiórczej analizie przebiegu zakończonych już postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych w związku ze sporem z ówczesnymi współwłaścicielami. Wojewoda [...] całkowicie pominął, że: 1) do [...] listopada 2019 r. wnioskodawcy z uwagi na konflikt ze współwłaścicielem, który nie chciał wykonać decyzji i brak dostępu do części warsztatowej budynku (znajdującej się w wyłącznym posiadaniu współwłaściciela na podstawie ważnej i prawnie skutecznej umowy), nie mieli możliwości wykonania nakazu i z tego powodu dostępnymi środkami prawnymi kwestionowali jej wykonalność; 2) [...] października 2018 r. stali się właścicielami nieruchomości, a [...] listopada 2018 r. weszli w posiadanie części warsztatowej i od tego momentu zaczęli podejmować działania celu dobrowolnego wykonania decyzji PINB. Według stron organ wojewódzki pominął udokumentowane przez nich kwestie: 1) szczególnie uzasadnionego przypadku przejściowego braku środków finansowych pozwalających na szybkie wykonanie decyzji, na skutek zakupu nieruchomości sfinansowanego nie tylko z oszczędności, ale i wysokiego kredytu bankowego; 2) konieczności zebrania środków na wykonanie decyzji, co wymagało czasu, 3) braku możliwości prowadzenia prac remontowych w okresie jesienno - zimowym, 4) szczególnej sytuacji rodzinnej (rodzina wielodzietna); 5) szczególnej sytuacji zdrowotnej M. K. (niepełnosprawność). Organ nie uzasadnił, dlaczego uznał, że ww. okoliczności nie uzasadniają wstrzymania egzekucji administracyjnej. Podobnie MSWiA nie odniósł do powyższych kwestii. Według stron, taki sposób rozstrzygnięcia sprawy narusza zasadę prawdy obiektywnej i zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie decyzji tych organów administracji. Dodali – powołując się na orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego – że kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, to jest czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest bowiem ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 7 i innych przepisach k.p.a.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 ww. artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.). W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), zgodnie z którym wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Stosownie zaś do ust. 2 ww. przepisu, wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wstrzymanie egzekucji administracyjnej jest szczególnym uprawnieniem wojewody, jak i to, że decyzja wydawana w tym przedmiocie ma charakter uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie pozytywne dla wnioskodawcy może być zatem wydane wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, a ocena okoliczności sprawy została pozostawiona organowi w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Z uwagi na charakter tej decyzji, organ - orzekając na podstawie art. 27 ww. ustawy - winien wyważyć interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, stosownie do art. 7 k.p.a. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno być przekonujące, wnioski logiczne i dokonane na podstawie oceny materiału dowodowego. Skoro wstrzymanie egzekucji administracyjnej ma charakter wyjątkowy - na co wskazuje zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" - to w piśmiennictwie jako przypadki tego rodzaju wskazuje się przede wszystkim okoliczności związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi albo z zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego (M. Mazuryk, w: Administracja publiczna..., s. 48). Tym samym, szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w komentowanym przepisie tylko wyjątkowo mogą dotyczyć indywidualnych sytuacji obywateli, kiedy wstrzymanie egzekucji nie byłoby związane z realizacją jakiegoś interesu publicznego. Ponadto, wstrzymanie czynności egzekucyjnych na mocy ww. art. 27, nie eliminuje orzeczonego przez właściwy organ obowiązku, a ma jedynie pozwolić na przygotowanie się do jego wykonania, niemniej tylko w przypadkach w nim określonych Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca spełnia powyższe wymogi. Wbrew zarzutom skargi, organy w wystarczającym stopniu wyjaśniły przyczyny, dla których wniosek skarżących o wstrzymanie egzekucji administracyjnej nie mógł zostać uwzględniony. Przedstawione stanowisko jest spójne i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz świadczy o uwzględnieniu wszystkich tych aspektów, które miały wpływ na jej wynik. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji nie mogły stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku zarówno okoliczności związane z brakiem dostępu do [...] listopada 2019 r. do części warsztatowej ww. budynku, braku środków finansowych pozwalających na wykonanie decyzji, z uwagi na zakup nieruchomości, braku możliwości prowadzenia prac remontowych w okresie jesienno - zimowym, szczególnej sytuacji rodzinnej, której skarżący upatrywali w fakcie, że są rodzina wielodzietną, jak i niepełnosprawności M. K. Żadna z podanych sytuacji nie stanowi przypadku o charakterze wyjątkowym, w rozumieniu art. 27 ust. 2 cyt. ustawy. Nie powoduje bowiem ani zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, ani nie jest związana z zagrożeniem bezpieczeństwa publicznego W tym miejscu Sąd zauważa, że o wykonalności egzekwowanej decyzji – jeszcze w stanie prawnym, w którym współwłaścicielem przedmiotowego budynku był J. K. – przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 9 października 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 5/18. Sąd wskazał - kontrolując na wniosek skarżących w postępowaniu nieważnościowym egzekwowaną decyzję - że w sytuacji, gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych, to nakazy nałożone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli. Sąd podkreślił, że nie ma znaczenia faktyczny podział budynku do użytkowania (quo ad usum) oraz to, czy wykonanie obowiązków leży w interesie innych współwłaścicieli i czy jest zgodne z ich wolą. Art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego precyzuje bowiem już istniejący ustawowy obowiązek z art. 61 Prawa budowlanego, a więc umowa współwłaścicieli z czerwca 2000 r. pomimo jej § 3 pt: "Podział kosztów utrzymania lokali nieruchomości wspólnej" nie zwalnia współwłaścicieli od ustawowych obowiązków. Sąd zaznaczył przy tym, że spory dotyczące rozliczenia kosztów poniesionych w związku z wykonaniem robót, mogą być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego. Skoro już uprzednio skarżący zobligowani byli do wykonania nakazu nałożonego decyzją PINB z [...] grudnia 2015 r., w zakreślonym w niej terminie do [...] września 2016 r., to tym bardziej – po zakupie nieruchomości – nie było podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego w oparciu o art. 27 cyt. ustawy, w oparciu o podnoszone we wniosku okoliczności. W tym stanie rzeczy za bezpodstawne Sąd uznał zarzuty skarżących i na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.