VIII SA/Wa 144/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie rozbiórki budynku oddala skargę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ II instancji lub MWINB) postanowieniem z dnia 29 grudnia 2022 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej jako: p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia W. R. (dalej: skarżąca) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 października 2022 r. Nr [...] w sprawie odmowy wstrzymania wykonania własnej decyzji z 11 lipca 2017 r. Nr [...] nakazującej W. R. rozbiórkę budynku handlowo-usługowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. K. [...] w R., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 14 lipca 2022 r. skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB nr [...] z 11 lipca 2017r. We wniosku Skarżąca zawarła żądanie wstrzymania wykonania powyższej decyzji PINB w trybie art. 152 § 1 k.p.a.. PINB postanowieniem nr [...] z 18 października 2022r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną własną decyzją nr [...] z dnia 11 lipca 2017r. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 18 października 2022 r. PINB odmówił wstrzymania wykonania swojej decyzji ostatecznej z dnia 11 lipca 2017 r. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że nie ma przekonania, iż decyzja będzie uchylona, bowiem przedłożona inwentaryzacja geodezyjna budynku pozytywnie zweryfikowana przez właściwy organ w dniu 14 czerwca 2022 r. nie istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej Nr [...]. W zażaleniu skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie skutkujące odmową wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, iż na tym etapie organ nie musi być przekonany o uchyleniu decyzji. Według skarżącej, wystarczające jest bowiem dokonanie oceny, której efektem będzie uznanie na podstawie okoliczności sprawy, że zachodzi "prawdopodobieństwo", a nie "przekonanie" uchylenia decyzji a w realiach niniejszej sprawy takie prawdopodobieństwo niewątpliwie zachodzi. W/w postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. MWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 18 października 2022 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano na treść art. 152 § 1 k.p.a. Organ podał, że wstrzymanie wykonania decyzji powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nieoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w procedurze administracyjnej. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Zasada ogólna trwałości decyzji jest jedną z podstawowych zasad całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego, zapewniającą pewność i stabilność obrotu prawnego. Dlatego, jak podkreślił organ II instancji, możliwość wstrzymania wykonania decyzji ostatecznych, powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych i prawnie uzasadnionych. Zdaniem MWINB organ I instancji słusznie przyjął, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. MWINB podkreślił, iż podstawą wniosku skarżącej o uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania były przesłanki opisane w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. MWING odniósł się do załączonej do wniosku inwentaryzacji geodezyjnej budynku wydanej przez geodetę K. W. (protokół weryfikacji z 14 czerwca 2022 r. oraz inwentaryzacja stanu istniejącego budynku objętego nakazem rozbiórki autorstwa inż. H. C. z 1 lipca 2022 r). Podkreślił, iż powyższe okoliczności nie świadczą o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji organu powiatowego nr [...] w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto, MWINB wskazał, iż organ powiatowy w dniu 21 listopada 2022 r. wydał decyzję Nr [...], którą odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia 11 lipca 2017 r. Podsumowując, organ II instancji uznał, że przedstawione przez skarżącą w zażaleniu argumenty nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia. Zarzuciła naruszenie art. 152 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organy nie odniosły się do nowych okoliczności faktycznych podniesionych we wniosku o wznowienie postępowania. Wskazała, iż nowe okoliczności faktyczne, to nie to samo co dowody, o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według skarżącej pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postanowienia. Za nową okoliczność faktyczną nie może być uznana opinia biegłego sporządzona po wydaniu decyzji, lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosując ten przepis należy wziąć pod uwagę, że wyraża on wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, a także stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. W związku zatem z treścią art. 16 § 1 k.p.a., a także z ogólną zasadą rozumowania prawniczego, że przepisów ustanawiających wyjątek od reguły nie wolno interpretować rozszerzająco, obowiązkiem organów administracji było ścisłe zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. Z treści art. 152 k.p.a. wynika, że jedyną okolicznością upoważniającą organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. W tym stanie prawnym należy zwrócić uwagę na to, że organowi administracji rozstrzygającemu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przysługuje istotny zakres swobodnego uznania. Organ nie musi bowiem prowadzić wznowionego postępowania aż do jego zakończenia, ale już w trakcie tego postępowania może, a z mocy art. 152 § 1 k.p.a. jest zobowiązany do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena takiego prawdopodobieństwa nie jest przy tym zadaniem wymagającym szczególnych czynności poznawczych, ponieważ postępowanie prowadzi ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Co więcej, przepis mówi wyraźnie o ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a nie o pewności takiego rezultatu prowadzonego postępowania. Jak prawidłowo zauważył organ odwoławczy, zaistnienie stanu prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nie wymaga udowodnienia, że dotychczasowa decyzja na pewno zostanie uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1588/17 (CBOSA) podkreślał, że o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1430/21 i przywołane w nim orzeczenia). Zauważyć należy, że konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że we wniosku o wznowienie postępowania złożonym przez Skarżącą nie zostały podniesione takie okoliczności, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania. Wyjaśnić również należy, że do postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie stosuje się wymogów dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakres postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany twierdzeniami strony. Nie sposób przy tym oczekiwać, by w ramach tego postępowania incydentalnego organ dokonywał wszechstronnego i kompletnego zbadania zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, a więc rozstrzygnięcia odnośnie do okoliczności, o których organ powinien orzec w decyzji kończącej postępowanie. W okolicznościach tej sprawy istotnym pozostaje, że przedłożona inwentaryzacja geodezyjna budynku wymaga dokładnego wyjaśnienia i analizy stanu faktycznego, sama więc okoliczność pozyskania tej inwentaryzacji nie przesądza o treści rozstrzygnięcia wznowionego postępowania. Poza sporem pozostaje też, że przedłożone przez skarżącą dokumenty (z 14 czerwca 2022 r. i 1 lipca 2022 r.) nie istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej Nr [...] z dnia 11 lipca 2017 r. Brak zatem podstaw do wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji PINB z 11 lipca 2017 r., o czym zasadnie orzekły w tej sprawie organy obu instancji. Podniesione zatem w skardze zarzuty nie zdołały podważyć zasadności stanowiska przyjętego przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił