VIII SA/Wa 567/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.

Postanowieniem nr [...] z 5 maja 2022 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "MWINB" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako "Kpa") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia D. L. (dalej jako "skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "PINB") nr [...] z 17 lutego 2022 r. znak: [...], odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego tarasu zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. W.. W uzasadnieniu MWINB wskazał, że zgodnie z przepisami procedury administracyjnej postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) składa się z kilku faz. Pierwszą z nich jest faza wstępna, w czasie której organ jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego bądź przez przepisy szczególne. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Ustawodawca enumeratywnie, w sposób zamknięty, wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższej instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Ograniczenie prawa zaskarżania postanowień uzasadnione jest tym, że w zasadzie postanowienie jest rozstrzygnięciem, które nie dotyczy załatwienia sprawy, lecz samego toczącego się postępowania. Postanowienia przyczyniają się bowiem do osiągnięcia celu postępowania, ale nie są jego celem. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Dyspozycja ww. przepisu określa wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postanowienia" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Tym samym ustawodawca wykluczył możliwość zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddał kontroli instancyjnej jedynie te postanowienia, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w aktualnej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego wskazanej m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 06.02.2013r. sygn. akt IV SA/Po 991/12, wyroku WSA w Warszawie z dnia 25.04.2012r. sygn. akt VII SA/Wa 127/12, wyroku WSA w Warszawie z dnia 10.04.2014r. sygn. akt II SA/Wa 2052/13. Następnie MWINB wskazał, że za taką interpretacją art. 101 § 3 Kpa przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 Kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 Kpa - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 Kpa. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 Kpa - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.05.2013 r. sygn. akt II OSK 1617/12). Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 142 Kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W postanowieniu nr [...] z 17 lutego 2022 r. znak: [...], PINB nieprawidłowo pouczył strony, że przysługuje na nie zażalenie, niemniej jednak błędne pouczenie w tym zakresie nie może przesądzać o dopuszczalności takiego środka zaskarżenia. Zgodnie bowiem z art. 112 Kpa błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie owo błędne pouczenie nie stwarzało dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 02.10.2014r. sygn. akt IV SA/Wa 352/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 05.01.2012r. sygn. akt II SA/Wa 2118/11). Konkludując, organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia postanowienia. Skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie MWINB z 5 maja 2022 r. Wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 105 § 1 Kpa ze względu na śmierć inwestora i bezprzedmiotowość sprawy, - art. 101 § 3 Kpa w związku z art. 141 § 1 Kpa które miało wpływ na błędnie wydane postanowienie poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, - art. 98 § 1 Kpa które miało wpływ na błędnie wydane postanowienie, - błąd w zakresie ustaleń faktycznych który miał wpływ na błędny wynik sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że obiekt budowlany będący przedmiotem sprawy, został wzniesiony w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia przez zmarłego w 1991 r. M. L.. Wobec śmierci inwestora przed wszczęciem przedmiotowego postępowania administracyjnego sprawa jest bezprzedmiotowa i powinna choćby z tej przyczyny być umorzona - nawet nie zawieszona. Stanowisko strony jest zasadne albowiem sprawa toczy się o wybudowanie obiektu bez wymaganego pozwolenia. Ponadto występuje wątpliwość kto jest właścicielem przedmiotowego obiektu budowlanego - tarasu. Wymaga to niewątpliwie zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy przed Sądem Rejonowym w P. sygn. akt [...] oraz załączenia dokumentów z akt tego postępowania - czego organ nie czyni z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) ppsa). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Dokonując zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie MWINB, wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego tarasu zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. W.. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 Kpa wskazuje, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Taka sytuacja występuje w okolicznościach niniejszej sprawy. W myśl bowiem art. 101 § 3 Kpa jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 Kpa nie obejmuje postanowień negatywnych (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13). Sąd w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela, a orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane. Należy również zwrócić uwagę na zmianę przepisów Kpa, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegającą na dodaniu do § 3 art. 101 Kpa, treści, że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania." Powyższe wskazuje, że istotą tej nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie można więc obecnie wykładać przepisu art. 101 § 3 Kpa, w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten należy rozumieć w węższym znaczeniu. Obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jako nie tamującego biegu postępowania, nie przysługiwało więc zażalenie, a zatem wniesione przez skarżącą zażalenie musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 Kpa. Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodne z prawem. Organ odwoławczy nie mógł bowiem przystąpić do jego rozpatrzenia, gdyż naraziłby się na zarzut rażącego naruszenia prawa. Z tych też względów argumentacja skargi zmierzająca do wykazania zasadności zawieszenia postępowania jest w istocie bezprzedmiotowa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ppsa oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.